부동산세제의 근본적 개혁방안

Abstract

원래 부동산세, 특히 그 중추를 담당하고 있는 부동산보유세(property tax)는 세계 대부분의 나라에서 지방세의 基幹稅로서, 초 중등 교육 등 지방공공서비스에 대한 대가로 지불하는 편익세(benefit tax)이다. 그러나 1970년대 이후 우리나라에서는 이러한 지방재정 조달수단으로서보다는, 부동산투기의 근절 혹은 토지과다보유의 억제를 위한 정책수단으로 활용되어 왔다. 주로 양도소득세의 강화 혹은 완화 조치가 주를 이루어 오다가 1980년대 말부터 부동산보유세 강화가 추진되었다. 그 결과 우리나라 부동산세제는 대단히 복잡하고 불공평한 세목으로 남아 있다.<br><br>우리나라 부동산보유세 부담률은 OECD 평균의 절반에 불과하며, 또한 지방세수에서 차지하는 비중(13%)도 선진국(35%)이나 개발도상국(40%)의 평균에 크게 미달하고 있다. 우리나라 전국토가액의 GDP 대비 비율이 국제적으로 높은 수준임에도 불구하고, 부동산보유세의 실효세율이 낮은 원인은 지방자치의 미정착으로 인한 낮은 명목세율과 낮은 과표현실화율 그리고 관치경제적 각종 정책목표 추구를 위한 특례제도의 남발을 특징으로 하는 역사적 경로 의존성 때문이다.<br><br>따라서 향후 부동산보유세제 개편은 일차적으로 지방자치단체들의 자주재원 확충수단으로서, 공평？효율？간소의 3대 조세원칙에 입각하여 논의되어야 한다. 다만, 토지소유가 최상층에 극도로 편중되어 있고, 더구나 가액기준 최상층에의 토지소유집중도가 1990년대 이후 상승하고 있는 우리나라의 특수성을 감안하여 富의 재분배 기능 제고를 제2의 목표로 삼는 것이 바람직할 것이다.<br><br>대부분의 OECD 국가들에 있어서 총세수에서 차지하는 부동산거래세를 비롯한 재산거래세의 비중은 높아야 2% 수준이다. 이에 비해 우리나라 재산거래세가 총세수에서 차지하는 비중은 무려 8.3%에 이른다. 일찍이 Ricardo가 지적하였듯이, 취득세와 등록세와 같은 부동산거래세는 거래비용을 높여 부동산시장의 형성과 발전을 저해하는 반시장적 조세이다. 따라서 취득세와 등록세 세율을 점진적으로 인하하고 그로 인한 광역자치단체의 세수결손을 종합부동산세 세수로 보전하는 방안을 모색하여야 할 것이다. <br><br>2005년 초 정부의 부동산세제 개편은 이상과 같은 문제점들을 해소하기 위한 획기적인 것이었다. 우선 국세로서 종합부동산세를 도입하여 정책과세기능(재분배, 부동산투기 억제 등)을 담당하도록 하고, 지방세인 재산세는 지방자치단체들의 재원확보기능을 담당하도록 이원화하였다. 또한 토지와 건물의 평가방법을 시가기준으로 일원화하고, 과표의 시가반영률을 인상하는 대신, 종래의 복잡하고 급진적인 누진세율체계를 단순하고 완만하게 개편하였다. 그리고 부동산거래세의 과표를 실거래가격 기준으로 현실화하는 대신 등록세 세율을 인하하였다.<br><br>그러나 개정된 토지보유세(토지에 대한 재산세와 종합부동산세)는 종전 종합토지세의 비과세 감면, 종합합산, 별도합산, 분리과세 등 용도별 차등 과세체계를 기본적으로 승계하였다. 본 연구는 2002년 종합토지세 부과액 산정을 위한 DB상의 全數資料를 이용한 모의실험을 통해 이러한 특례조치들이 세수 및 형평성에 미치는 효과를 분석하였으며, 그 주요 결과는 다음과 같다. 종합토지세제에 있어서 명실상부하게 綜合合算原則이 적용되는 토지는 2002년 가액기준으로 전국토의 37.5%에 불과하고 나머지 토지들은 비과세(정부소유 토지= 전국토가액의 12.5%, 용도구분 비과세= 전국토가액의 5.3%), 감면(=1.8%), 별도합산(=20.2%), 분리과세( 0.1% 분리= 13.8%; 0.3% 분리= 7.3%, 5% 분리=0.5%) 등의 특례가 적용되고 있다. <br><br>이같이 지나치게 광범위한 특례제도는 세수를 크게 감축시켜 지자체의 자주재원을 취약하게 만들며 공평 효율 간소라는 조세의 3대원칙을 모두 크게 손상시킨다. 첫째, 2002년 平均課標現實化率 33 .3%하에서 국가 등에 대한 비과세 이외의 모든 특례제도들을 폐지하여 해당토지들을 종합합산과세 대상에 포괄할 경우 세수가 현재 1조 4천억원에서 무려 4조 6천억원으로 늘어난다. 둘째, 종합토지세의 累進度를 각 납세자에게 부과되는 종합토지세 세액의 토지소유가액에 대한 탄성치를 이용하여 측정할 경우, 특례제도들은 누진도를 43.3% 저하시킨다. 또한 각종 특례제도들은 동일가액의 토지소유자는 동일가액의 세부담을 하여야 한다는 의미에서 수평적 형평성을 심각하게 손상시키고 있다. <br><br>더욱이 이러한 특례조치들의 경제적 정당성도 거의 없으므로 특례제도를 전면적으로 정비하여 과세베이스를 확충하는 것이 토지보유세를 조세원칙에 충실한 세제로 개편하기 위한 핵심적인 과제이며, 동시에 과표현실화를 성공적으로 추진하기 위한 선행과제이다. 대신 농민 등 소액토지소유자 보호를 위한 基礎控除制度를 도입하여야 한다. <br><br>부동산보유세는 기본적으로 지방세이기 때문에, 이의 개편이 성공하기 위해서는 다음 두 가지 측면에서 지방자치단체의 유인구조를 개편하여야 한다. 첫째, 교육의 지방분권화이다. 초 중등교육은 통학거리의 제약 때문에 대부분의 선진국에서 대표적인 지방공공서비스이다. 따라서 진정한 지방자치의 실현을 위해서는 초 중등학교에 대한 행정 및 재정권을 기초자치단체로 이양하여야 한다. 부동산보유세 부담의 증가라는 비용과 학교 교육의 질 개선이라는 편익을 연계하는 시스템을 구축할 경우, 우리나라 학부모들이 세계적으로 높은 교육열을 가지고 있다는 사실을 감안하면, 부동산보유세 정상화는 자연스럽게 달성될 수 있을 것이다. 둘째, 지방교부금 산정시 표준세율이 기준재정수입액 산정의 기준이 되도록 교부세법 8조를 단순 명확화하여야 한다. <br><br>국세로서 종합부동산세 과세대상을 토지만으로 한정하는 방안이 부동산을 과세대상으로 하는 방안보다 효율 및 공평 양면에서 우월하다. 전통적인 관점에서 볼 때, 토지공급은 고정되어 있으므로, 토지분 부동산보유세는 자원배분에 대해 중립적이며 비왜곡적이다. 반면, 건물분 부동산보유세는 토지에 대한 개량을 저해한다. 건물분 부동산보유세는 수요자 가격과 공급자 가격 사이에 괴리를 낳고, 그 결과 자본배분의 왜곡으로 인한 초과부담을 야기한다. 또한 토지보유에 대한 조세는 경제지대의 일부로부터 염출된다고 보는 학자들은 토지보유세는 주로 공공부문의 행위에 의해 창출된 불로소득에 대한 과세이므로 본래부터 공평한 조세로 간주한다. 이러한 이유 때문에 많은 경제학자들은 부동산보유세를 토지세로 대체할 것을 제안하여 왔다. <br><br>2005년 신설된 종합부동산세가 건물 중 유독 주택만을 과세대상에 포함시킬 정당성은 없으므로 이를 제외하여 토지만을 과세대상으로 하는 &lsquo;신종합토지세&rsquo;로 개편하는 것이 보다 우월한 정책선택이라고 볼 수 있다.

Real estate taxation is an ideal way to finance local public services in principle as well as in practice in many countries. Policy makers in Korea, however, have long bee interested in employing the real estate taxation for various policy objectives such as curbing real estate price inflation, encouraging use of land, and lessening the degree land ownership concentration etc. As a result, the real estate taxation in Korea become complicated and has serious problems in equity and efficiency. In comparison with other advanced countries, the tax burden on holding a real property is too low, while that on trasferring the property, which is the ultimate &ldquo;anti-market&rdquo; tax, is too high. <br><br>To solve partly these problems, the real estate taxation is reformed in 2005. The taxes on holding a real estate are divided into the Property Tax as a local tax and the Comprehensive Real Estate Tax as a central tax. The tax rate of the registration tax is lowered. <br><br>But the reformed taxes on holding a real estate take over the differentiation of land-holding taxes among land classes of the Comprehensive Land Tax(CLT). The CLT in Korea would sum up the value of all land holdings of an individual or corporations and apply progressive tax rates, ranging from 0.2 percent to 5 percent in nine brackets. This principle, however, applies only 37.5 percent of the total land value. The other lands are specially treated in the following two ways (the percentage in parenthesis indicates the share of each category in the total land value in 2002). ① Land owned by government(G=12.5%) or used for charitable purposes, schools, and public roads etc. is exempt (E=5.3%); Various tax deductions are allowed for various policy purposes(D=1.8%). ② Different tax rates are imposed for different classes of land: commercial building sites are taxed at a low progressive rate between 0.3 percent and 2 percent(LCLT=20.2%); farm land and forest land are taxed separately at the flat rate 0.1 percent(o.1ST=13.8%); factory sites are taxed separately at the flat rate 0.3%(0.3ST=7.3%); luxury lands including golf coures are taxed separately at 5 percent(5ST=0.5%). <br><br>This study estimates the effect of these special treatments on the tax revenue and equity by simulations based on the computerized CLT DB in 2002 run by the Ministry of Government &amp; Home Affairs. Land owned by government and foreign embassies is excluded from the analysis because it is generally exempt in other countries. The main findings are that these special treatments reduce the tax revenue by 68.2 percent, and reduce the progressivity of CLT by 43.3 percent. Therefore these differentiation of land-holding taxes among land classes should be abolished.