우리나라 빈곤율의 변화추이와 정책방향: 소득분포 특성 고찰과 가상패널 구축을 통해 살펴본 빈곤추이와 정책시사점

Abstract

본 연구에서는 가상패널자료(pseudo-panel data sets)를 구성하여 생애소득에 기초한 장기빈곤의 특성을 분석하고 빈곤정책의 기본방향과 복지재정 효율화？안정화를 위한 정책시사점을 제안하였다.<br><br> 자연대수소득의 정규분포 특성과 이 특성의 시계열적 안정성이라는 두 가지 통계적 특성을 토대로, 연속한 두 기간 사이에 나타나는 소득이행규칙(income transition rule)을 규명하여 가상패널을 구성하였다. 가상패널은 우리나라와 같이 패널자료의 구축기간이 일천한 경우와, 패널자료가 있더라도 시간 경과에 따른 자료탈락(data attrition) 등에 의해 생애소득흐름 파악이 곤란한 경우에 유용하게 적용될 수 있다.<br><br> 우리나라의 절대빈곤율은 1990년대 중반 이후 상승추세로 전환되었다. 이는 1997～1998년의 외환위기와 경제위기를 겪으면서 소득분배 구조가 급격하게 변화한 데 기인한다. 일반적으로 가구원 수가 적을수록, 가구주의 학력이 낮을수록, 가구주의 연령이 높을수록, 가구주가 여성인 경우에서 빈곤율이 더 높게 추정되었다.<br><br> 평균지향효과(mean-reversing effect)로 인해 시간이 경과함에 따라 가구소득은 평균에 수렴하는 경향을 보인다. 그렇지만 가구원 수의 차이, 연령, 학력, 직종, 산업, 경력, 생산성, 선천적으로 물려받은 재능의 차이 등이 지속적 항구적으로 가구소득의 차이를 나타내는 것으로 추정된다.<br><br> 가상패널을 분석해본 결과, 생애빈곤율은 단기빈곤율의 약 절반 수준이다. 따라서 단기빈곤가구 가운데에는 생애빈곤가구가 아닌 경우도 포함되어 있다. 이런 가구 중 일부는 비록 현재소득이 빈곤선보다 작더라도 여타 기간 동안의 소득이 충분히 높아 생계보호 지원이 필요하지 않을 수 있다. 그러나 이런 가구들에 대한 구분이 현실적으로 쉽지 않기 때문에 현행의 국민기초생활보장제도하에서는 생애빈곤가구의 여부에 관계없이 단기빈곤가구를 대상으로 생활보조금을 지원하고 있다.<br><br> 단기빈곤가구 중 생애빈곤가구가 아닌 경우에는 미래소득을 담보로 대부 등을 통해 현재 소비의 부족분을 메울 수 있으므로 복지재정소요를 줄일 수 있는 여지가 있다. 가상패널 분석결과, 생애빈곤 여부는 거의 대부분 8년 정도의 기간 내에 결정되는 것으로 나타났다. 빈곤지원 정책을 현재의 반대급부 없는 무조건적인 시혜？지원정책을 지양하고 대부정책으로 전환하는 대신 지금부터 빈곤가구에 대한 자료를 축적하여 8년 시한 내에 생애빈곤가구로 판정되는 가구에 대해서는 대부금 상환의무를 면제해주는 제도로 개편하는 것이 한 예이다. 그 밖에 소득변동성을 제고하면 생애빈곤율의 하락을 도모할 수 있으므로 노동시장의 유연화를 위한 정책개발이 바람직하며, 負의 소득세제도의 도입을 적극적으로 검토하여 빈곤가구에 대한 지원을 강화할 필요가 있다.<br><br> 이상의 정책대안은 모두 생애빈곤 분석결과를 바탕으로 하여 제안될 수 있는 것으로서 기존의 단기빈곤 분석에 의한 정책제언과는 차별성을 가진다. 상기의 정책제언은 빈곤정책의 효율화 및 빈곤재정부담 감축을 통한 재정안정화 방안으로서 중요성을 가지는 만큼 이를 정책으로 구체화하기 위해서는 후속연구를 통해 세부적인 정책연구가 수행될 필요가 있다.

This report analyzes long-run and, especially, life-time poverties, and proposes policy suggestions for mitigating and stabilizing fiscal welfare expenditure. A life-time income analysis generally requires a panel data set. However, in Korea, we do not have a panel compiled for a sufficiently long period.<br><br> This report also proposes a method of constructing pseudo-panel data sets based on the two recently developed statistical properties on income distribution: log-normality of household income distribution and its stability over time. Pseudo-panels are often useful where a panel data set is not available, or where a panel data set does not deliver sufficient information due to severe data attrition over time.<br><br> Absolute poverty rate in Korea began to rise around the late 1990s. The upward shift in the poverty rate primarily stemmed from the abrupt changes in income distribution initiated in the economic crisis period, 1997～1998. The poverty rate is generally lower, as the family size is smaller, as the education levels are lower, or as the heads of households are older.<br><br> Due to mean-reversing effect embedded in the income transition rule, household income tends to converge to its mean over time. Differences in family size, age, education level, occupations, industries, experience, productivities, and congenital abilities generally yield persistent income gaps among different household groups.<br><br> According to the pseudo-panel analyses, the life-time poverty rate is about the half of the short-run poverty rate. Therefore, some of poor households in the short run are not poor in terms of life-time income, to the extent that their discounted present values of life-time income are greater than those of life-time poverty lines. Direct subsidies may not be necessary for those households, even in the short run, since they can borrow to make up the current shortage in income from the future. This provides a room for reducing fiscal welfare expenditure. A simulation analysis using pseudo-panels shows that life-time poverty is determined almost surely within eight years. Keeping records of household income for at least eight years, we can distinguish life-time poverty from short-run poverty.<br><br> Under the current National Basic Livelihood Security System (NBLSS), pecuniary subsidies are distributed on the basis of short-run poverty, regardless of life-time poverty. An alternative is a shift from NBLSS to public loan system: the repayment obligation may be exempt only for those which turn out to be life-time poverty households.<br><br> As the mobility of income, i.e. income risk, increases, the life-time poverty rate generally falls, even if the short-run poverty rate remains constant. Therefore, increasing labor market flexibility is helpful to reduce the life-time poverty and, as a result, fiscal welfare expenditure in the long run. A negative income tax may be used to strengthen the welfare program related to poverty.<br><br> The above mentioned policy proposals are general directions. Additional rigorous studies are recommended for successful implementation.