복지 사각지대 현황과 해결방안

Abstract

제1주제 국민연금 사각지대와 해소방안 연구 / 김원섭<br><br><br><br> 본 연구의 목적은 국민연금의 사각지대 현황을 파악하고, 그 원인과 대응방안을 제시하는 것이다. 이 연구는 국민연금의 사각지대를 납부예외자와 미납자를 포함하는 좁은 의미의 사각지대로 국한하지 않는다. 이 연구에서 사각지대는 현세대는 물론 미래세대의 노인 중 연금을 수급하지 못하거나 낮은 연금을 수급하여 빈곤에 처할 우려가 높은 계층으로 정의된다. <br><br><br><br> 이러한 사각지대 개념에 따르면 연금사각지대는 크게 적용사각지대와 급여사각지대로 나누어질 수 있다. 우선 적용사각지대는 제도에 가입되어 있으나 실질적으로 연금보험료를 납부하지 않는 납부예외자와 미납자로 구성된 제도 내적 사각지대와 연금 적용에서 원천적으로 제외된 적용제외자 계층을 포함하는 제도 외적 사각지대로 구성된다. 현재 적용사각지대의 규모는 인구 대비 51.4%, 경제활동인구 대비 28.1%로 추정된다. 이러한 사각지대의 규모는 선진 외국에 비해 월등히 높은 수준으로 국민연금의 사각지대 문제의 심각성을 보여준다. 적용사각지대의 요인은 무엇보다도 낮은 소득파악률, 국민연금제도에 대한 국민들의 불신, 저소득층의 가입기피, 열악한 노동시장 구조로 나타난다. 지난 기간 정부와 연금공단의 노력으로 적용사각지대는 점차적으로 줄어들고 있다. 하지만 사각지대 완화의 속도가 너무 느려 보다 적극적인 정책조치들이 요구된다.<br><br><br><br> 한편 국민연금의 급여사각지대는 무연금과 저연금의 문제이다. 2011년말 현재 65세 이상 인구 중 공적연금 수급자는 29%에 불과하며 향후 연금제도가 성숙하는 2050년에도 63%에 머물 것으로 예상된다. 또한 연금수급자들 사이에서도 국민연금의 평균적 급여수준은 현재 국민연금 가입자 평균신고소득의 15.4%에 불과하며 향후에도 20%를 넘지 않을 전망이다. 이렇게 낮은 연금급여 수준은 무엇보다도 저조한 가입기간과 낮은 신고소득에서 기인하다. 또한 무연금과 저연금은 현재의 높은 노인빈곤율의 주요한 원인이라 할 수 있다. <br><br><br><br> 이렇게 심각한 사각지대 문제를 해결하기 위해 본 연구는 두 가지 방향의 정책방안을 제시하고 있다. 우선 현 연금제도 내에서 실시할 수 있는 개선방안으로 본 연구는 철저한 사업장 관리를 위한 사업장 실사체계 구축, 저소득층에 대한 보험료 지원, 국세청의 소득파악률 제고, 사업장 및 자영자 신고체계 변경, 크레디트 제도의 확대 방안을 제시한다. 또한 현행 제도의 틀을 넘어서는 구조적인 개혁방향으로 본 연구는 현재의 기초노령연금제도를 기초연금화와 국민연금의 부가비례연금화를 제안하고 있다.<br><br><br><br><br><br>제2주제 고용 및 산재보험 사각지대 해소방안 / 최인덕 <br><br><br><br> 일반적으로 사회보험 사각지대를 유형화하면, 소규모 사업장을 중심으로 고용과 산재보험의 자격기피, 보험료 기여회피 등의 행태가 나타나면서 사각지대를 초래하고 있다. 특히, 고용과 산업재해보상보험에서는 산업 및 노동시장구조와 연결하여 적용대상이 결정되는데 소규모 사업장 및 특수형태근로종사자의 배제(exclusion)가 사각지대의 또 다른 원인으로 지목되고 있다. <br><br><br><br> 본 연구를 통해 파악된 고용 및 산재보험의 사각지대 규모 추정과 그에 따른 대책 방안을 정리하면 다음과 같다. <br><br><br><br> 고용보험의 사각지대 규모에 대해 자료 분석한 결과 고용보험 가입률은 비정규직이면서 저소득계층 그 중에서도 서비스종사자와 판매종사자와 단순 노무종사자에게 그리고 5인 미만 영세 사업장에서 집중적으로 저조한 것을 알 수 있다. <br><br><br><br> 두 번째로 산재보상보험의 사각지대 규모를 살펴보면, 산재보험에서 제외되는 대상 역시 고용보험에서와 같이 사업장에서도 특수직 또는 중소기업 사업장이며, 사업장 규모로는 5인 미만 사업장 그리고 비정규직이며, 일반가구보다는 저소득가구에 집중되고 있음을 알 수 있다. <br><br><br><br> 고용 및 산재보험 사각지대 해소를 위한 방안으로 첫째, 사회보험에서 원천적으로 배제되는 계층을 해소할 필요가 있다. 둘째, 비정규직 종사자에 대한 적용 확대 방안을 검토할 수 있을 것이다. 셋째, 5인 미만 사업장의 경우 고용과 산재보험의 적용에서 배제될 가능성이 높기 때문에 이들에 대해서 정부의 보다 적극적인 지원이 요구된다. <br><br><br><br> 종합하여 제언하면, 우리의 고용보험이나 산재보험도 인구구조와 노동시장 변화 그리고 산업구조 변화에 따라 기존 사회보험 방식의 전통을 고수할 것이 아니라 유연한 대처를 위해 보험료와 조세 연계, 취업과 실업, 자영업 등의 생애주기에 따른 고용변화를 반영한 고용보험과 산재보상보험제도의 재설계가 필요하다. 또한, 전면적인 산업실태조사를 통해 사각지대 규모와 특성을 범정부 차원에서 새롭게 조명하고 분석할 필요가 있을 것이다. <br><br><br><br><br><br>제3주제 4대 사회보험 사각지대의 비판적 고찰과 정책과제 / 임병인 <br><br><br><br> 기존 연구에서 제시된 사각지대 개념을 비판적으로 고찰하기 위해 사회보험이 갖추어야 할 네 가지 요건을 충족시킨다는 전제하에서 4대 사회보험의 사각지대를 재정의하면 &ldquo;관련 법령에 의한 해당 사회보험 가입 대상자가 적정한 수준의 보험료를 납입하였음에도 해당 사회보험이 책임져야할 고유한 사회적 위험을 보장하지 못하는 경우&rdquo;로 정의될 수 있다.<br><br><br><br> 사각지대의 재정의에 근거하여 기존 연구들에서 지속적으로 제기되었던 사각지대 유형들을 비판적으로 고찰한 결과, 첫째, 법령에서 적용제외된 가입대상들을 제도적 또는 적용제외 사회보험 사각지대의 한 유형으로 분류하는 것은 타당하지 않다. 이는 보험료 기여원칙이 적용되지 않기 때문이다. 둘째, 기존 연구들이 정의한 보험료 체납 또는 미납으로 인해 수혜를 받지 못하는 사각지대 역시 보험료 납입의무를 지키지 않았기 때문에 자격상실로 간주해야 한다. 왜냐하면 법으로 강제납입을 정하고 있음에도 미납 또는 체납한 것이기 때문이다. 셋째, 주로 고용보험의 사각지대 정의에서 나타나는 급여혜택상의 사각지대는 피보험자 지위요건(보험료납입조건과 급여수급요건)을 충족하지 못해서 발생하는 &lsquo;제도로 인한 사각지대&rsquo;인바, 이는 최초에 도입할 때에는 당연히 사회보험의 원리에 근거하여 배제되었지만, 실행과정과 사회적 위험을 둘러싼 환경변화 등으로 인해 점차 보장대상으로 포함시킬 필요가 생겼기 때문에 발생한 것이다. 넷째, 보장의 사각지대는 사회보험으로 인해 모든 가입자들이 만족할 수 있는 수준의 급여를 받을 수 없다는 본질적인 속성에 근거할 때, 적절하지 않은 사각지대는 보험료 수준을 높이면 자연스럽게 해결될 수 있다.<br><br><br><br> 이상의 고찰결과와 본 연구에서 재정의한 사각지대 개념에 근거하여 정책과제를 제시해보면, 첫째, 제도적 또는 적용 제외 사각지대에 속하는 사회보험 가입대상을 위해 정책 우선순위를 전면 검토하여 재설정해야 한다. 둘째, 보험료 체납, 미납, 가입 유예 등과 같은 자격상실자(미납 사각지대 또는 실질적 사각지대)에 대한 전면 실태조사를 통해 가입대상자의 욕구에 맞는 새로운 보험상품을 개발할 필요가 있다. 셋째, 현재 학계 및 실무 차원에서 논의되고 있는 각종 제도 개선 요구사항을 전면 수용하여 사회보험 법령을 개정할 필요가 있다. 넷째, 사회보험으로 인한 수급액과 관련된 보장의 사각지대 해소는 사회보험이 아닌 사회보장 또는 복지제도 전반적인 시각에서 접근하는 것이 적절하다.