지방재정 위기 극복을 위한 개선 방안

한국조세연구원

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지방재정 위기 극복을 위한 개선 방안

Keyword: 중기지방재정계획, 파산제도, 복지재정 부담

Title: 지방재정 위기 극복을 위한 개선 방안

Authors: 한국조세연구원

Issue Date: 2013-06

Publisher: KIPF

Page: pp. 125

Abstract: 1. 중기지방재정계획 제도 개선 방안 / 조임곤

□ 중기지방재정계획 의의

○ 중기재정계획제도는 1950년말 경 사회복지비의 지출 부담은 커가는 반면 경제성장이 이를 뒷받침하지 못한 유럽 국가들이 한정된 재원의 보다 합리적인 배분을 위한 수단의 하나로 도입한 제도

○ 중기지방재정계획은 지방자치단체 재정건전성을 위한 몇 가지 사전적인 장치 중 하나임

○ 계획적인 재정운용을 위해 중기지방재정계획 제도는 필요함

□ 기존 연구에서 나타난 중기지방재정계획의 문제점

○ 전문 인력 및 기구의 미비, 재정 예측기법의 미숙, 투자사업 결정에 대한 전문가 및 주민의사 반영 미흡,

○ 재정계획상의 재원전망 및 재원배분계획이 지방예산과 괴리라는 비계획성, 사업 우선순위 불고려

○ 지방재정계획 심의위원회의 형식적 심의, 계획에 대한 구속력 부족

□ 외국의 중기재정계획의 시사점

○ 재정전망이 복수의 기관, 전망기간의 장기화, 최장 75년 이후

○ 재정건전성이 문제가 되는 경우에는 자치권에 제약을 가하고 외부에서 지방자치단체의 재정계획을 승인하고, 지방자치단체가 변경하고자 하는 경우에도 일정한 절차를 밟을 필요가 있음

○ 재정준칙을 활용하여 적극적으로 재정건전화에 노력

○ 국가계획과 지방재정의 연계 강화

○ 중기재정계획은 일정한 구속력을 가지며 실질적인 상한으로서의 의미를 가지고 있음

□ 지방자치단체 중기지방재정계획 사례

○ 지방자치단체의 재정이 어려워지면서 보수적인 예측 경향은 사라지고 정확도는 높아짐

○ 안전행정부의 기준을 억지로 맞추려는 경향이 발견되고, 기준에 어긋나는 경우도 상당수 발견됨

○ 현재 부족재원에서 민자와 기타가 고려되고 있지 않은 것은 문제이며 일부 자치단체의 민자사업 규모는 계속 팽창하는 것으로 나타나 큰 문제로 볼 수 있음

□ 사전적 재정관리 방안으로 정착

○ 중기지방재정계획에 보다 많은 관심을 가지고 자치단체가 재정운영을 무리하게 하는지를 지속적으로 모니터링하여야 함

□ 구속력 확보

○ 구속력의 부족이 가장 큰 문제

○ 몇 개의 영역에서 명시적 지출규모를 결정하여, 이러한 내용을 법적으로 구속력을 가지게 하고 이 지출수준의 합은 총지출한도를 넘을 수 없도록 하여야 함

□ 간소화

○ 세부사업에 대한 중기계획은 업무부담을 주는 것이기 때문에 총액에 초점을 두어야 함

○ 보다 강화되어야 할 부분은 투자가용재원과 사업수요, 그리고 부족재원에 대한 전망이고 이 수치도 현재보다는 보다 장기간의 계획 수치가 필요함

□ 민자사업 등에 대한 통제 강화

○ 민자사업 또는 기타사업의 추진이 이루어지는 경우, 최소운영수입보장이라든가 지급보증이 있는 경우라면 꼭 이러한 정보가 공개되어 중기지방재정계획이 재정건전성 확보에 기여할 수 있도록 하여야 함

2. 지방자치단체 파산제도 도입 가능성 검토 / 김재훈

□ 통합재정수지비율, 예산 대비 채무비율, 채무상환비비율 등을 기준으로 볼 때, 우리나라의 지방재정은 과거에 비해서 어려워지기는 했지만, 지출을 감당하지 못할 정도로 재정이 어려운 것은 아님

○ 우리나라 지방자치단체들은 GDP 대비 2%대, 예산 대비 20%대의 지방채 잔액을 유지하고 있다는 점에서 GDP 대비 30%대, 예산 대비 130%대인 중앙정부에 비해서 지방채 기준 재정상태는 상대적으로 매우 양호한 편임

○ 2010년 결산 기준으로 본 통합재정수지비율은 전국 평균이 –1.40이며, 적자 자치단체는 152개 단체로 나타났으나, 자치구를 제외한 모든 자치단체 유형에서 통합재정수지가 크게 개선되었음

○ 예산 대비 채무비율은 2010년 결산 기준으로 평균 7.74%에 불과하며, 일부 광역시들이 재정위기단체 지정의 기준인 40%에 매우 근접하여 있으나, 인천을 제외하고는 감소세에 들어섰음

○ 지방채무상환비 비율은 도(가 가장 높은 7.34%를 보이고 있고, 특별·광역시가 5.51로 비교적 높은 수준이나 시, 군, 구들은 각각 1.47, 0.59, 0.32로 낮은 수준을 보이고 있음

○ 결론적으로, 2010년 말 현재, 우리나라 지방자치단체들의 파산 가능성은 그다지 높지 않으며, 광역시들 가운데 40%를 초과할 가능성이 있는 자치단체는 아시안게임으로 인하여 지속적인 투자가 필요한 인천광역시가 유일함

□ 각국은 서로 다른 제도를 활용하고 있는데, 크게 보면 시장에 의한 재정위기관리제도를 채택하는 나라와 상급정부의 관리？감독에 의한 재정위기관리제도를 채택하는 나라가 있음

○ 일본 정부는 유바리시의 파산을 계기로 ‘지방공공단체 재정의 건전화에 관한 법률’을 2007년에 제정하여 실질적자비율 등 몇 개 지표를 초과하면 재정재생단체로 지정하여 중앙정부가 재건을 위한 통제를 가할 수 있도록 하고 있음

○ 미국은 연방파산법원에 의한 파산 결정, 주정부의 재정지원 및 감독, 주 파산관재인의 임명 등 다양한 방법을 활용하고 있으나, 법원에 의한 파산 결정은 그다지 많이 활용되지는 않음

○ 독일의 경우, 위기시에 해당 지방자치단체들은 균형달성을 위한 계획을 세우도록 강제되고, 통상적인 감독권한으로 재정안정이 이루어지지 못할 경우에는 감독기관이 설치한 임시위원회에 재정안정을 위한 상당한 권한을 부여함

○ 우리나라도 독일이나 일본식으로 평상시에 중앙정부가 지방재정에 대한 관리？감독기능을 수행하고, 위기가 닥치면 직접 개입해서 지방재정에 대한 강력한 통제를 통하여 문제를 해결함

□ 지방자치단체는 해당 지역주민들에게 필수불가결한 공공서비스를 독점적으로 제공하는 공법인이라는 성격상의 특수성을 갖기 때문에 독특한 성격을 가짐

○ 지방자치단체 파산제도의 목적은 오로지 파산위기에 빠진 지방자치단체의 재정을 회복시켜서 통상적인 행정서비스 제공을 할 수 있도록 하는 것으로서, 청산의 가능성은 애초부터 배제됨

○ 지방자치단체의 파산은 지방자치단체의 감독권을 갖는 상급정부가 지방자치단체 고유의 자주재정권을 잠정적으로 인수하거나 재정에 관한 의사결정에 대한 승인권을 보유하게 함으로써 지방자치단체의 재정상 의사결정권을 제한하는 것을 파산으로 보아야 함

□ 지방자치단체 파산의 두 가지 원리인 시장원리와 계층제적 원리 가운데 우리나라에는 시장원리가 적용되기 어려움

○ 우리나라의 지방자치단체들은 지방채 발행에 있어서 자율성이 극도로 제한되어 있고, 활성화된 지방채 시장이 존재하지 않기 때문에 시장원리의 적용은 적절하지 않음

○ 계층제에 의한 파산은 현재 우리나라가 채택하고 있는 다양한 지방재정관리제도에 의해서 가능하며, 특히 재정위기관리제도가 여기에 적절하게 활용될 수 있음

○ 계층제적 원리에 의한 파산방식은 현재 우리나라나 일본과 같이 예산 대비 채무비율, 채무상환비비율 등 일정한 기준을 두고 그 기준에 해당되는 경우에 상급정부가 파산을 결정하도록 하는 것이 바람직함

□ 계층제에 의한 파산제도가 효과적으로 운영되기 위해서는 다음의 조건이 충족되어야 할 것임

○ 방만한 재정운영을 한 지방정치인들과 이들을 선출하고 이들의 방만한 운영을 막지 못한 지역주민들에게 재정관리 실패의 책임도 물을 수 있어야 할 것임

○ 실패의 책임을 주민에게 묻는 것은 중앙정부에도 상당한 정치적 부담이 될 것인데, 정치적 손해를 감수하고서라도 정해진 규칙에 따라 공정하게 파산을 선언하고 그 책임을 물어야 할 것임

○ 결국, 파산에 이르지 않게 하기 위해서는 해당 지역 주민들의 적극적인 지방재정에 대한 감시가 필요하고, 파산에 가까이 이른 후에는 중앙정부의 공정한 지방재정관리를 촉구하는 국민 전체의 관심이 문제 해결의 중요한 열쇠가 될 것임

3. 중앙 지방간 복지재정 부담 개편 방향 / 김현아

□ 본 분석에서는 2008년 이후 정부 전체의 복지서비스 총량(2012년 91.0조원 기준) 규모를 대상으로 국고보조금을 통한 재정조정 이후의 중앙:지방 복지재정지출 규모 전체를 산출

○ 중앙:지방 복지재정 부담은 약 70:30이며 이 비율은 2008년 이후 일정하게 유지되고 있는 것으로 나타남

□ 중앙:지방의 복지재정 규모 비중이 70:30이라는 결과는 최근 나타나고 있는 지방비부담 악화와 관련된 현황과 배치되는 결과인데 그 이유로는 다음의 이유를 생각해 볼 수 있음

○ 첫째, 최근 국비보조율이 높은 ‘기초생보’와 같은 사업 외에, ‘보육？가족및여성’과 같은 보조율이 낮은 사업의 인상률이 크게 증가했기 때문이며,

※ 지방자치단체 사회복지 분야 전체는 2008년 21.6조원에서 2012년 30.1조원으로 약 1.43배 증가한 것으로 나타났고, 분야별 증가폭 중 가장 큰 부분은 ‘보육？가족및여성’ 분야로 약 1.88배에 해당함

○ 둘째, 70:30의 중앙:지방의 복지재정부담 수치는 전체 평균에 해당하는 것이고, 자치단체간 즉 광역과 기초간, 기초 중에서도 수도권과 비수도권 여부에 따라 ‘기준보조율’이 다르게 적용되므로 재정부담 수준은 자치단체마다 상당히 다르게 나타날 수 있기 때문임

□ 본 연구는 최근 논의되고 있는 국고보조율 인상 여부를 판단하기 위하여, 국제DB를 이용한 중앙 지방간 재정부담 비교와 주요국의 사례를 종합적으로 검토

○ OECD 국가들의 복지재정 규모를 사회보장비, 국비, 지방비로 구분하여 단순 비교해 보았으나 이들 수치에서 분과별 DB와의 일관성을 찾기 어려웠고, 따라서, 각국의 재정분권 상황과 예산상황, 경제상황 등을 고려하는 것이 필요하다고 판단

○ 2012년 기준 우리나라 복지지출의 중앙정부 국고보조율은 약 70% 정도이며, 사회보장비를 제외한 복지부분의 주요국 국고보조율을 살펴보면, 스웨덴은 50%대, 노르웨이 70%대, 미국은 60%대 수준이며, 일본(연금 제외)은 30%대 수준에 해당

□ 주요국들의 복지재원 조정부담과 이전재원 개편은 ‘경기침체’와 ‘복지지출 확대’를 겪는 과정에서 이루어진 점을 주목할 필요

○ 국제비교시 수치비교에 따른 결과보다는 복지재정 부담 증가에 따른 이전재원 개편내용이나 효과를 통한 시사점 도출 필요

○ 1980년대 이후 꾸준히 복지지출 국고부담분 감소추세에 있는 일본에 주목할 필요

□ 그 밖에, 우리나라의 조세부담률 수준과 의무지출 비중 등 고려시 중앙정부의 국고보조율 인상 근거는 불분명

○ 우리나라의 조세부담률은 선진국 대비 낮은 편이고, 대도시 인구집중도는 이례적으로 높아서 형평화 보조금인 교부세 비중이 높은 편

○ 경제여건과 상관없이 법률로 정해져 있는 이전재원 비중이 높은 상황 하에서 국고보조사업의 전체 국고보조율을 높일 수 있는 중앙정부의 재정여력은 제한적일 수밖에 없음

□ 우리나라 이전재원은 수도권 인구집중(세원집중) 현상에 따른 비수도권 지역으로의 재원보상 성격이 강함

○ 따라서, 기존 보조금의 운영 기조는 ‘인구비례적인 복지사업’ 지출에 있어서도 ‘인구밀도가 낮은 지역으로의 형평화보조금의 지원을 전제’로 이루어지고 있으며,

○ 시와 군지역의 복지수혜 규모는 두 보조금을 합한 ‘전체 이전재원’ 효과에서 더욱 분명히 나타나고 있음. 반면, 대도시 자치구 지역의 재정여건은 매우 취약한 것으로 나타남

□ 따라서, 차등보조율의 경우 확대에 앞서 ‘국고보조금의 기준보조율 개편’을 통한 효율화 방안이 우선적 조치에 해당

○ 시와 군지역의 경우, 교부세 지원을 감안한 가용재원 수준 파악이 우선될 필요

○ 적용대상을 전체 기초자치단체가 아닌 ‘자치구’로 초점을 맞추는 것도 대안으로 검토

□ 재정수요 변화에 따른 이전재원 개편이 이루어지는 것이 바람직

○ 교부세율 인상보다는 국고보조사업 포괄보조금 확대를 통한 이전재원 개편 필요

□ 복지지출 관련 국고보조율 인상에 대한 추가검토 요구

○ 현재 논의 중인 분권교부세의 경우, 일부 사업은 타당성 검토가 이루어져야 할 것으로 보이나, 근본적으로는 일반교부세로 편입되는 것이 바람직

□ 차등보조율의 경우 전면 확대에 앞서 ‘국고보조금의 기준보조율 개편’을 통한 실질적인 복지수혜 격차가 완화되는 방안이 우선적으로 요구

○ 광역시 자치구의 경우, 조정교부금 등 광역자치단체의 재정조정 역할 강화 필요

□ 장기적으로는 자치단체 스스로의 ‘증세’와 ‘비복지분야의 재정지출 효율화’를 통한 복지재원 확보 방안 마련 필요

Keywords: 중기지방재정계획, 파산제도, 복지재정 부담

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