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[공공기관연구] 공기업도 파산할 수 있는가

Keyword
Title
[공공기관연구] 공기업도 파산할 수 있는가
Authors
최승필 한국외대 법학전문대학원
Issue Date
2014-06
Publisher
KIPF
Abstract


공기업도 파산할 수 있는가(요약)


-기업도산법제 소개와 공기업에 적용가능성에 대한 공법적 쟁점-









최승필 (한국외대 법학전문대학원)






* 본고는 좌담회에서의 토의의 주제를 이끌어내기 위한 기본논제자료로서 제공하기 위하여 작성한 것으로 정식 논문이나 Working Paper가 아니며, 따라서 자료와 쟁점위주의 기술이 자유롭게 두서없이 이루어졌다. 자세한 법리적 검토 및 정치한 자료의 활용 등이 미비하다는 점을 밝히며 양해를 구한다.







1. 들어가는 말





공기업의 재정건전성에 관한 논의는 매우 오랫동안 다양한 분야에서 이루어져왔다. 수많은 문제점과 개선방안이 제시되었으나, 공기업의 재정건전성은 나아지지 않고 있다. 특히 지방공기업의 경우에는 파산의 위험까지 제기되는 등 많은 우려를 낳고 있다. 그러나 공기업의 경우 국가 공공정책을 수행을 위한 ‘확장된 팔’로 기능함에 따라 공기업의 파산이 있을 경우 국가가 국민에게 제공하는 공적서비스의 공급중단이라는 문제를 안고 있어 파산에 대한 논의는 거의 이루어지지 않았다.


공기업의 파산에 대한 공법적 논리는 지방자치단체의 파산과 유사한 면을 지니나, 순수 법논리적으로는 도산법의 대상인 ‘법인’이라는 점에서 도산법상의 원리가 적용이 가능한가에 대해서 살펴볼 필요가 있다.





2. 공기업 파산에 대한 몇 가지 질문





1) 채무자회생 및 파산에 관한 법률의 적용가능성





통합도산법이라고 불리는 현행 채무자 회생 및 파산에 관한 법률은 공법인의 파산에 대한 규정을 별도로 두고 있지 않다. 따라서 일부의 견해는 현행 도산법을 적용하기 어렵다는 입장을 피력하고 있으며, 또 다른 견해에 따르면, 채무자회생 및 파산에 관한 법률이 개인과 법인에 대한 도산 일반법이라는 점에서 동 법의 적용을 배제하기가 어렵다는 입장이다.


지방재정법은 지방채의 발행에 대하여 상법의 규정을 준용하고 있는데 이는 지방채의 발행이나 일반 회사채의 발행이 구조면에서 차이가 없다고 보기 때문인 것으로 보인다. 하지만 사법규정의 공법적 사안에 대한 적용은 해당 사안이 가지는 구체적인 성격과 제반상황에 따라 그 적용가능성이 달라질 수 있다.


그럼에도 불구하고 공기업에 대해 도산법의 일반적용에 대한 부정적 의견이 많은 것은 도산법의 제정목적과 조문의 내용을 고려할 때 공기업 및 지방자치단체에 곧바로 적용할 경우 목적하는 결과만큼이나 부작용 또한 나타날 수 있기 때문이다.





2) 파산방식의 선택





공기업에서 청산형 파산방식을 선택할 수 있을 것인가의 문제는 이후 언급되는 헌법상 기본권 침해의 문제, 국가의 보장의무, 민영화의 부작용 등에 대한 검토를 통해서 이루어져야 한다. 일반적으로 공기업의 청산형 파산 가능성은 낮은 것으로 보고 있다. 따라서 공기업에 대해서는 재건형 파산이 주로 논의되며, 이러한 제반 사항은 각 국가의 상황에 따라 달리 결정된다.


우리나라에서는 공기업의 파산과 관련하여 법학분야에서 논의된 것은 거의 없다. 그러나 지방자치단체의 파산에 대한 논의는 일부 있는 바, 지방자치단체 파산의 가부에 대해서 치열한 대립이 있다. 다수설은 도산법의 적용이 아닌 일본식의 재생을 전제로 한 관리운영체제 정도에 그친다고 보는 견해이다.


그렇다면 이러한 지방자치단체 파산에 대한 사항을 같은 공법인이라는 점에 착안하여 공기업에도 적용할 수 있을 것인가를 검토해볼 필요가 있다. 법학 학계나 실무계 모두 지방자치단체의 파산에 대해서는 연구와 견해가 제시되고 있는 반면 공기업에 대해서는 아무런 연구가 없다는 점에서 이를 유추적용하여 볼 필요가 있기 때문이다. 결론적으로 말하자면 법원의 개입을 통한 법원형 파산제도를 선택하든, 법원의 개입없이 지방자치단체에 대한 재건화 절차를 밟든지 공기업이 지방자치단체보다는 굳이 비교한다면 청산형 파산제의 선택이 보다 용이하다는 것이다.








3) 공기업의 파산과 헌법상 기본권 침해





공기업 파산과 관련하여 가장 논란이 되는 쟁점은 공기업이 제공하는 공적역무의 기본권 관련성이다. 공적역무의 기본권 관련성이 높을수록 청산형 파산의 가능성은 낮아진다. 물론 기본권 관련성이 있는 경우라 할지라도 해당 공공역무를 국가가 직접 수행하거나 제3자가 수행하도록 할 경우 기본권 침해가능성은 배제할 수 있다는 점에서 반드시 헌법위반을 구성하지는 않는다.


이와 관련하여 검토해야 할 부분이 보장국가론(Gewährleistungsstaat)적 입장으로 헌법상 보장되어 있는 국민의 기본권과 국가의 보장의무에 따라 국가가 제공해야 하는 공공역무의 보장성이다. 보장국가론에서의 핵심 내용은 국가가 국민의 기본권 보장을 위한 의무를 충족하고 있는가 아닌가의 문제이며, 공기업 파산시 해당 서비스를 대체할 기제가 필요함은 당연한 논리귀결이다. 즉 순수 이론법적인 측면에서 공기업의 파산이 불가능한 것은 아니지만 해당 서비스의 중단이 가져오는 위헌적인 문제를 어떻게 극복할 것인가가 중요한 쟁점이라고 할 수 있다.


이러한 보장국가론의 입장에서 파악할 때 국가가 공기업의 파산을 용인한다면 반드시 전제가 되는 것이 해당 공공역무의 지속성이다. 공기업 파산의 가능성은 해당 기능이 민영화될 경우 서비스 수준의 약화, 가격의 인상 그리고 차별적 서비스 공급이라는 우려로 나타난다. 따라서 민영화의 경우에도 이와 같은 사항에 대한 보장이 이루어지지 않는다면 공기업 파산에 대한 지지의 입장은 상당히 축소될 수 있다.





4) 공기업의 파산 시 공공역무의 수행방식





공기업이 파산될 경우 해당 공공역무를 누가 수행할 것인가와 가장 밀접하게 관련되어 있는 것이 민영화이다. 현재 공기업 재정위기의 근본적인 원인은 크게 3가지 경우에서 찾아볼 수 있다. 첫째가 준재정활동이다. 국가가 재정을 통해서 수행해야 하는 사업을 공기업에 이전하고 재정상 보전이 이루어지지 않아 해당 공기업은 채권발행 등을 통해 사업의 재원을 조달해야 하는 구조이다. 둘째가 요금인가제에 의한 요금의 현실화 제한이다. 낮은 요금의 유지로 인해 발생하는 결손은 재정을 통해 보완되어야 함에도 불구하고 재정보전은 상응하게 이루어지지 않았다는 점에서 공기업만의 책임을 묻기도 어려운 것이 현실이다. 셋째, 공기업의 방만한 운영이다. 현재 공기업의 경영구조는 효율성을 추구하기에는 어려운 것이 현실이며, 공기업의 지배구조의 형성 역시 바람직하게 이루어지고 있지 않다. 민영화를 하는 경우 가장 우려가 되는 부분이 요금의 상승이다. 비록 요금의 현실화라는 필요성에도 불구하고 공기업의 파산이 민영화에 따른 요금상승으로 연결될 경우 파산제를 추진하는데 큰 어려움이 될 수 있다.





3. 외국의 파산제도





1) 미국





미국 연방파산법 제9장은 지방자치단체와 지방공기업에 대한 파산신청을 허용하는 규정을 두고 있다. 연방파산법(Bankruptcy Act) 제9장은 흔히 지방자치단체파산법(Municipality Bankruptcy Act)으로 불린다. 그러나 이는 ‘Adjustment of Debts of A Municipality’명명된 것으로 일반적인 청산형 파산과는 다른 재건형 파산제도이다. 즉 채무초과상태의 지방자치단체와 지방공기업에 대해 해당 주체의 존속을 전제로 하여 채무를 조정하는 것을 목적으로 한다. 그러나 실지로 연방파산법상 제9장이 사용되는 경우는 많지 않으며 정치적으로 해결해온 경우가 다수를 차지한다.





2) 일본





일본의 경우 공기업 파산에 대해 정확히 대응되는 법제를 찾을 수는 없었다. 일반적인 도산법이외의 공기업에 대한 별도 법령 또는 특칙을 찾기는 어려웠으며, 다른 나라의 예와 같이 지방자치단체의 파산에 대한 사항을 살펴보았다. 일본의 지방자치단체 파산제도는 2006년 홋가이도 유바리시 파산에 의해 촉발된 것으로 2007년 6월 지방공공단체의 재정건전화에 관한 법률에 의해 규율되고 있다. 동 법률의 핵심 두 축은 ‘조기건전화’와 ‘재생’이다. 조기건전화의 경우 금융기관의 적기시정조치의 대상이 되는 것과 유사한 것으로 부실이 발생한 경우 이를 건전화 시키는 방법이다. 그리고 청산형 파산이 아닌 재건형 파산의 방법으로 재생시키는 것이다.





3) 독일





독일의 경우 역시 공기업의 파산에 대해서 법제상 명시적인 규정을 두지 않고 있다. 더 나아가 독일은 법률적으로 지방자치단체의 파산이 가능하다는 명시적 규정조차 두고 있지 않다. 독일의 경우 연방공기업은 거의 없고, 지방공기업이 대부분인 경우로 다수의 공기업을 지주회사로서 통제하는 구조이다. 그리고 다수의 공기업들은 엄밀하게는 제3섹터 방식의 기업이 대부분이다. 제3섹터 방식의 경우 지방자치단체가 투여한 지분을, 최초 민간법인에 대한 투자계약 당시에 약정한 건전한 재정을 포함한 조건 위반을 이유로, 회수하면 해당 공기업관계는 종료된다. 그리고 이와 같은 제3섹터 방식의 기업은 하나의 지방자치단체에 그리고 유사한 분야에 세분화된 형태의 다수의 기업으로 존재하고 있어 영업의 이전이 매우 용이한 편이며, 기존 영업자와의 새로운 공법상 계약을 통해 해당 서비스가 존속될 수 있다.








5. 맺음말





도산법의 주된 목적은 채권자의 보호이다. 그러나 공기업의 역무는 오늘날 현대 복지국가에서 국가임무의 한 축을 담당할 만큼 중요한 위치를 차지하고 있어 공익에 대한 고려가 필요하다. 헌법적 원리에 의해서는 공공의 이익이 명백히 사익보다 큰 경우라고 할 수 있다. 따라서 필요한 것은 채권자보호와 공익과의 조화이다. 즉 주민에 대한 행정서비스의 계속적 보장이 이루어짐과 동시에 채권자보호라는 목적이 동시에 달성될 수 있는 방안이 필요하다. 따라서 결국 선택할 수 있는 것은 회생형파산방식과 동시에 이러한 회생형 파산의 법적근거가 되는 별도의 법률조항 또는 법률이 필요하다는 쪽으로 견해가 모아지고 있다.


하지만 그 보다 먼저 검토해야 할 사항은 파산의 책임을 묻기 위해서는 부실의 원인이 공기업 자체의 문제인가 아니면 준재정활동의 경우와 같이 여타 다른 문제인가가 먼저 전제되어야 할 것이다. 책임이 있는 부분에 대한 구조조정이 이루어질 수는 있겠지만, 책임이 없는 곳에 파산의 책임을 지울 수 있는가는 공기업 파산제도의 검토와 함께 생각해볼 필요가 있다.




















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