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14-07 에너지세제 및 공공요금체계 조정의 경제적 효과

Keyword
에너지, 공공요금, 조세
Title
14-07 에너지세제 및 공공요금체계 조정의 경제적 효과
Authors
홍성훈; 강성훈; 허경선
Issue Date
2014-12
Publisher
KIPF
Citation
pp. 135
Abstract
경제가 성장하고 국민들의 생활수준이 높아지면 에너지에 대한 수요도 증가한다. 석유, 석탄, 가스, 원자력, 태양광, 풍력 등 다양한 에너지원이 있고, 이들에 대한 수요는 에너지원의 상대가격에 의해 영향을 받는다. 에너지 가격구조에는 국제 에너지 가격이나 환율 등 국제적이고 거시적인 변수도 큰 영향을 미치지만, 조세정책도 그에 못지않은 영향을 미친다. 예를 들어, 에너지 수요의 전기쏠림 현상이 일어나는 배경으로 두 가지 원인을 생각해 볼 수 있다. 첫째, 개별소비세, 환경세 등 다양한 세금이 부과되고 있는 휘발유, 경유, 천연가스에 비해 주요 발전 에너지원인 유연탄과 원자력에 대해서는 지금까지 거의 세금이 부과되지 않았다. 둘째, 정부 규제로 설정되는 전기의 최종 소비자 가격이 전기 대체 에너지원의 가격에 비해 상대적으로 싸다.



사실 전기 요금이 상대적으로 낮게 유지될 수 있었던 것은 유연탄, 원자력 등의 주요 발전 에너지원에 대해 지금까지 거의 세금이 부과되지 않았기 때문이기도 하다. 여기서 거의 세금이 부과되지 않았다고 함은 원칙적으로 부가가치를 창출하는 모든 거래활동에 부과되는 부가가치세를 제외하면 다른 세금이 부과되지 않았다는 뜻이다. 아마도 과거에는 발전 에너지원에 과세하지 않고 발전 단가를 낮게 유지함으로써 국민들에게 전기를 값싸게 공급하고자 정책적으로 그리하였을 것이다. 하지만 이로 인해 에너지 수요가 전기로 쏠리면서 전기 수급이 불안정해지고 전기 수요 피크시기마다 국민들이 큰 불편을 겪어왔다. 즉 원자력, 유연탄 등의 발전 에너지원에 대해 비과세하여 전기를 싸게 공급하는 정책이 당위성을 잃어가고 있는 것이다.



발전 부문에 과세하는 방법은 크게 두 가지로 나뉜다. 첫 번째 방법은 최종 소비자 또는 기업이 전기를 소비하는 단계에서 과세하는 것이다. 이러한 경우 정부가 전기에 대한 소비세율을 조정함으로써 전기의 최종 소비자 가격에 영향을 미칠 수 있고, 소비자와 기업에게도 직접적으로 가격 신호를 보내 전기 수요를 조절하도록 관리할 수 있다. 하지만 전기소비세 제도의 단점은 전기를 생산하는 발전 과정에서 에너지를 효율적으로 전환하는 에너지원에 대해 다른 에너지원에 비해 더 큰 실효 세부담이 가중될 수 있다는데 있다. 즉 생산된 전기에 대해 일정한 세율로 세금이 부과되기 때문에, 발전 효율이 높아 동일한 열량을 사용하여 더 많은 전기를 생산하는 에너지원에 대해 더 많은 세금이 부과되는 것이다. 마찬가지로 동일한 에너지원을 사용하더라도 더 효율적인 발전 시설을 갖추고 있다면 더 많은 세금이 부과될 것이다.



두 번째 방법은 발전 단계에서 에너지원에 대해 세금을 부과하는 것이다. 화력 발전용 석탄이나 원자력 발전 우라늄에 대해 과세하는 것이 그러한 예이다. 이러한 경우 여러 발전 에너지원에 대해 개별적으로 과세하기 때문에 세율을 차별적으로 설정할 수 있고 이러한 장점을 활용하여 발전 효율이 높은 에너지원에 대해 세금 부담을 경감하여 발전 과정에서 에너지원의 효율적인 사용을 유도할 수 있다. 하지만, 만약 전기의 최종 소비자 가격이 정부에 의해 적극적으로 규제되고 있다면 에너지원에 과세한다고 하더라도 전기의 최종 소비자 가격에는 직접적인 영향을 미치지 않을 수 있다. 정부가 발전 연료에 과세하여 발전 사업자들이 더 세금을 부담한다고 하더라도 이를 반영하여 전기 가격을 인상하지 않는다면, 소비자나 기업에게 전기 수요를 조절하도록 가격 신호를 보낼 수 없는 것이다.



본 보고서에서는 발전 에너지원에 과세하는 방안을 검토하기 위해 석탄세와 원자력세 도입 시나리오를 분석한다. 2012년을 기준으로 석탄 화력은 우리나라 전체 발전량의 약 39%를 생산하며, 원자력은 약 30%를 생산하여, 우리나라의 발전 에너지원 중에서 가장 큰 비중을 차지한다. 그리고 이미 언급한 바와 같이 우리 정부는 지금까지 발전용 석탄(유연탄) 및 원자력에 대해서는 거의 세금을 부과하지 않았다. 주요국의 과세 사례를 보면, 영국, 일본, 이스라엘 등이 발전용 유연탄에 과세하고 있으며, 독일, 프랑스, 스웨덴, 일본 등이 원자력 발전에 과세하고 있다.



먼저 석탄세 도입 시나리오 분석에서는 먼저 열량 또는 이산화탄소 배출량을 기준으로 용도 및 에너지원에 따른 세율을 조정한다. 여기서 시나리오별로 세율을 계산할 때는 총에너지세수입에 변화가 없고 비수송용 천연가스에 대한 세율을 동일하게 유지한다고 전제한다. 그러면 시나리오에 따라 발전용 유연탄에 대한 세율이 킬로그램당 30원에서 97원까지 다양하게 분포한다. 이에 따라 유연탄 화력 발전 사업자들은 약 2조 4천억 원에서 7조 7천억 원까지 세금을 추가로 부담해야 한다. 하지만 모든 시나리오에서 공통적으로 발전용 유연탄 과세로 증가하는 세금 수입을 다른 에너지원에 대한 세금을 경감하는데 쓰도록 전제하기 때문에 정부의 입장에서는 세수에 변화가 없다. 그리고 시나리오에 따라 유연탄 과세로 인해 유연탄의 평균 가격이 약 21%에서 69%까지 오를 수 있을 것으로 전망되었다.



이어서 원자력세 도입 시나리오에 대해서도 분석한다. 원자력 발전에 대해 과세하는 방법은 크게 세 가지로 구분해 볼 수 있다. 첫째 발전 연료인 우라늄에 과세하는 방법이 있다. 독일과 일본은 우라늄에 대해 과세한다. 둘째 원자력 발전으로 생산된 전기에 과세하는 방법이 있으며, 스웨덴이 이러한 제도를 채택하고 있다. 셋째 원자력 발전소에 대해 정액(lump-sum)으로 과세하는 방법이 있으며, 프랑스가 이렇게 과세하고 있다. 본 보고서에서는 첫째와 둘째 방법을 중심으로 검토한다.



먼저 우라늄에 과세하는 경우 우라늄의 수입단가에 일정 비율로 세금을 부과한다고 가정한다. 예를 들어, 2012년 평균 수입단가를 기준으로, 수입단가의 100%로 세금을 부과한다면 세율은 그램당 약 954원이 되고, 세수입은 약 7천 1백억 원이 될 것으로 보인다. 하지만 원자력 발전 비용에서 연료인 우라늄 구입비용이 차지하는 비중은 약 10% 정도로 상당히 작다. 그러므로 우라늄에 과세하는 방식으로 최종 전기 가격에 실질적인 영향을 줄 수 있을 정도로 세금을 부과하려면 우라늄의 그램당 세율을 더욱 높게 설정해야 한다. 한편 원자력 발전으로 생산한 전기에 과세하는 경우 전력량 단위인 킬로와트시(kWh)당 세율을 설정한다. 앞의 석탄세 시나리오 분석에서처럼 천연가스의 세율을 기준으로 천연가스 열량과 전기 열량에 비례하도록 전기의 세율을 산정하면 킬로와트시당 11원이 되고, 세수입은 2012년 원자력 발전량을 기준으로 약 1조 7천억 원이 될 것으로 예상된다.



석탄세 및 원자력세 도입 방안을 종합하여 네 가지 종합 시나리오를 검토한다. 첫 번째 종합 시나리오에서는 유연탄에 킬로그램당 30원, 우라늄에 그램당 954원의 세율로 과세하는 경우를 상정한다. 이로 인해 발전 사업자들이 추가적으로 부담할 세금이 그대로 전기 요금으로 전가된다면 요금이 평균적으로 약 6.7% 상향 조정되어야 할 것으로 보인다. 두 번째 종합 시나리오에서는 유연탄에 킬로그램당 30원, 원자력 발전 전기에 킬로와트시당 11원의 세율로 과세하는 경우를 가정한다. 추가적인 세금 부담이 요금으로 그대로 전가되면 전기 요금은 약 8.7% 인상되어야 할 것으로 보인다. 마지막 두 시나리오에서는 앞의 두 시나리오들을 바탕으로 각각 이들과 동일한 세수입을 유지하는 전기소비세를 도입하는 경우를 상정한다. 즉 발전 에너지원에 대한 과세가 이미 도입이 되었다고 가정하고, 이들을 폐지하면서 새로 전기소비세를 도입하되 세수입에 변동이 없도록, 전기소비세의 세율을 계산하는 것이다. 첫 번째 유연탄 및 우라늄 과세 시나리오와 세수중립적인 전기소비세의 세율은 킬로와트시당 약 6.6원이고, 두 번째 유연탄 및 원자력전기 과세 시나리오와 세수중립적인 세율은 킬로와트시당 약 8.6원인 것으로 계산되었다. 그리고 전기 요금 인상에 따라 물가상승률은 약 0.15%p에서 0.19%p 정도 증가할 것으로 예상되었다.
Keywords
에너지, 공공요금, 조세
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