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재정포럼

연구보고서 18-08 재정법의 국제비교 및 우리 재정법체계에의 함의

Keyword
예산법률주의, 예산편성권, 부분거부권, 재정헌법, 정부 증액동의권
Title
연구보고서 18-08 재정법의 국제비교 및 우리 재정법체계에의 함의
Authors
김종면; 장용근
Issue Date
2018-12
Publisher
KIPF
Citation
pp. 290
Abstract
지난 약 10년간 재정법 논의는 주로 예산법률주의 도입에 치중하였다. 이에 본 보고서에서는 예산법률주의 및 기타 재정헌법적인 사안에 초점을 두고 법리적 분석에 더하여 재정법의 실증적 국제비교를 통해 그동안 제기되었던 논점들을 재검토하고 향후 우리 재정헌법이 지향할 방향을 모색하였다. 그 결과 그동안의 논의는 근거로 제시된 논거들이 사실 상당히 취약하였다는 평가를 피하기 어렵다고 보인다. 예산법률주의하에서도 일부 주장됐던 바와는 달리 헌법소원이 불가능하거나 실익이 없어서 국민의 권리 구제가 강화될 가능성은 기대하기 어렵다. 예산의 법적 규범력 강화도 기대한 만큼 이루어지기는 어려운데, 이는 비법률주의하에서도 예산은 국회의 결정으로서 이미 정부에 강한 구속력을 확보하고 있기 때문이다. 예산과 법률의 일치성 확보 역시 예산법률주의 도입의 주요 논거로 거론되어 왔으나, 예산(세출승인)과 법률(수권)은 성격과 취지가 달라 오히려 엄격하게 분리되어야 한다는 것이 법 이론으로서나 비교법적으로 다른 주요국의 헌법이나 법률에서 확인 가능하므로 논거로서 설득력이 없고 오히려 주의해서 지양해야 할 것이다. 예산법률주의를 도입하면 예산편성권을 국회로 이관해야 한다는 주장은 역사적으로나 현재 전 세계적으로나 의회가 예산을 편성하는 나라는 단 한 건의 사례도 없고 이론적 근거 역시 정부편성이 타당하다고 외국 문헌에서도 말하고 있음에 비추어 더 이상 논의를 지속할 사안인지 매우 의문시된다고 할 것이다. 예산법률주의 도입이 10여년간 활발히 논의되었음에도 그 논거들이 이처럼 취약했던 이유는, 생각하건대 예산제도와 관련된 여러 가지 요소들이 많고 상호 연관성도 단순하지 않아서 균형이 잡힌 예산제도 전반을 이해하고 생각하기 어려웠다는 이유도 있겠지만, 한편으로는 논의되는 사안마다 중립적이고 보편적 객관성이 인정될 수 있는 판단의 기준이 정립되지 않았던 이유도 있다고 판단된다. 예산제도의 향후 방향에 대한 논의는 국회나 정부의 관점을 떠나 주권자인 국민의 입장에서 국민의 편익에 도움이 되는지를 기준으로 판단하여야 한다는 사실을 역사적 고찰을 통해서 확인한 것은 본 보고서의 중요한 시사점 중 하나이다. 13세기 초반 영국의 대헌장 이래 군주의 독점적 권한을 견제하는 주요 수단으로서 의회의 의결을 통해 군주의 지출을 제약하는 형태로 예산제도가 민주주의의 일부로 발전하였고, 19세기 후반에는 근대 예산제도가 유럽에서 보편화되기에 이르렀던 것이다. 즉 재정 권한이 어느 한쪽으로 편중되지 않고 가능한 한 권한이 각기 국민의 대 리자인 국회와 정부 간에 분립되어 서로 견제를 함으로써 국민의 편익을 최우선시하는 균형을 이루는 것이 중요하다. 이는 바로 민주주의의 기본 원리이며, 재정 분야에서도 이러한 원칙을 따르는 것이 진정한 재정민주주의임을 다시 확인하였고, 실제로 비교법적 분석을 통해서도 대부분의 국가에서재정권한의 설정은 이 구도에 부합하고 있다는 사실을 알 수 있었다. 예산제도의 특정한 한 측면만 놓고 평가하는 것보다는, 여러 측면이나 요소들이 서로 맞물려 국회와 정부 간에 실질적인 견제와 균형 구도를 유지하도록 하는 원칙이 논의의 기준이 돼야 한다. 보다 구체적인 시사점으로는, 국회의 예산 수정 권한에 대하여, 정부에는 증액동의권과 같은 사전 견제 권한과 거부권과 같은 사후 견제 권한이 있는데, 양자를 별도로 분석하여 평가하는 것은 큰 의미가 없고 사전과 사후 견제의 조합으로 종합적인 견제 권한이 유효하고 적절하게 국회의 수정 권한을 견제할 수 있는지 보는 것이 중요하다는 점을 밝혔다. 따라서 예산비법률주의 체제에서는 예산이 법률이 아니므로 거부권의 대상이 되지 않아 사후 견제 장치가 없게 되므로, 부당한 증액을 방지하는 제도적 장치로는 헌법 제57조와 같은 항목별 증액동의권이 예산비법률주의를 따르는 한에는 예산제도가 갖추어야 할 사실상 최소한의 필수 요건임을 보일 수 있었다고 생각된다. 그러나 국회의 예산수정에는 타당한 요구도 물론 있을 수 있으므로, 이러한 경우에 증액동의권과 같은 사전 견제의 제약에만 의존하기보다는 향후에 예산법률주의를 채택할 경우 대통령에게는 부분수정거부권을 부여함으로써 부당한 증액은 억제하되 타당한 수정 요구에 대해서는 보다 유연하게 국회의 영향력을 제고할 수 있는 여지를 확보하는 것이 우리가 앞으로 고려해볼 수 있는 보다 합리적이고 유연한 모습의 바람직한 대안이라고 제안한 다. 또한 예산법률주의 도입은 구속력의 강화보다는 예산도 법률이 되는 이상, 주요 논의와 의사결정의 전 과정을 모두 문서화하여 공개하도록 하는 투명성의 효과가 중요하다고 생각된다. 정부와 국회 내의 의사결정 과정에서 심의의 내용이나 수정발의의 명분과 타당성, 의사결정의 절차와 과정 등이 명료하게 문서화되어 언론과 국민에게 투명하게 공개될 수 있도록 하는 것이 진정한 민주주의를 위한 예산제도의 개선 방향이며 예산법률주의 도입의 중요한 실익으로 생각하고 새로운 논거의 하나로 본 보고서는 부각하고자 한다.
Keywords
예산법률주의, 예산편성권, 부분거부권, 재정헌법, 정부 증액동의권
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