공공부문 혁신을 위한 연구(Ⅲ)

Abstract

《제1편 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 중복기능 조정방안 / 진재구》<br><br> 본 연구는 공공부분 생산성 제고의 일환으로 고려될 수 있는 여러 가지 대안 가운데 정부조직 내 중복기능의 조정을 통한 조직규모 및 인력의 감축이 가능하다는 것을 전제로 중앙정부소속의 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 기능중복의 실태와 원인을 규명하고 그 해소방안으로서 양 기관간 기능재배분과 조직개편의 방향을 모색하는 작업이었다. 사실 정부조직 내에는 중앙정부와 지방정부간, 중앙정부내 각 부처간, 광역자치단체와 기초자치단체간, 정부부처와 산하기관간에 기능중복현상이 존재하고 있다. 이러한 기능중복이 행정조직의 여유분(slack)으로서 순기능으로 작용하는 측면도 없지 않으나, 한정된 정부예산을 낭비하는 측면이 강하고 일반 국민에게는 이중의 규제와 부담이 되는 부정적 결과를 초래한다는 점에서 개선되어야 할 필요성이 항상 제기되고 있다. 특히 공공부문의 생산성을 제고하기 위한 구체적 대상을 모색함에 있어서 정부조직간의 기능중복 현상은 반드시 다루어야 할 대상인데, 기능중복은 예산과 인력의 방만함을 나타내는 것일 뿐만 아니라 정부의 정책결정과 집행과정에서의 혼선으로 인한 생산성 저하도 초래하기 때문이다. <br><br> 본 연구는 특히 정부정책의 집행에 있어서 큰 축을 담당하는 특별지방행정기관과 지방자치단체간에 정책집행과정에서 발생하는 중복성을 분석하였다. 정부정책의 성패는 집행기관의 역할에 크게 의존하며 정부예산과 인력의 대부분이 정책의 집행에 투입된다는 점을 생각하면, 공공부문 생산성의 제고를 위한 수단의 모색에 있어서 반드시 다루어야 할 분야이기 때문이다. 분석의 결과 현재 중앙정부소속 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 기능중복은 두 가지 원인에 의해서 발생하는 것으로 나타나고 있다. 그 하나는 국가사무와 자치 사무 구분이 모호하여 중앙정부와 지방정부가 인위적으로 구분하는 것이 불가능하거나 비효율적인 사무를 무리하게 분담하고 있는 현실 때문이며, 다른 하나는 국가사무 위임에 있어서 특별지방행정기관과 지방자치단체로 이원화된 집행체계를 도입하고 있음에도 불구하고 사무위임시의 적절하고 명료한 배분기준이 법령에 설정되고 있지 않기 때문이었다. 문제는 이러한 원인이 단순히 제도적인 문제가 아니라 중앙정부와 지방정부간 정치적 권력관계, 그리고 정부관료제의 관료적 이익의 문제이기도 하다는 점에 있다. 따라서 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 중복기능조정에 있어서도 이러한 점이 고려된 실행전략이 모색되어야 한다. 이 연구도 양기관간 중복기능조정과 조직개편안의 제시에 있어서 정부간 정치적 권력관계나 관료적 이익을 가능한 한 억제하는 대안을 모색하였다. 특별지방행정기관과 지방자치단체간 역할배분의 기준으로서 i)집행대상 구분의 명료성, ⅱ)중앙정부와 지방자치단체간 정책정향의 배치여부에 대한 판단, ⅲ)전문인력 확보의 가능성, ⅳ)사무의 독립성과 연관성, ⅴ)관할구역 혹은 정책대상집단의 특수성이라는 기준을 사용하였다. 이 기준에 의하여 분석대상기능의 기능조정과 조직개편의 방안을 다음과 같이 도출하였다. <br><br> 1)지방노동청과 지방노동사무소는 근로감독과 산업안전 및 보건, 평등한 고용기회의 보장, 노동쟁의의 조정 및 노사협력 등 규제기능만을 담당하고, 직업안정 및 직업훈련의 서비스 기능은 각 지방자치단체에 위임하거나 민간에게 위탁하면 지방노동청(지방노동사무소)의 조직과 인력을 축소할 수 있다. <br><br> 2)통계청의 통계사무소 및 그 출장소의 기능 중 조사분석의 틀을 작성하고 통계처리에 관련된 기능은 통계청 본부에서 담당하고, 직접 조사의 기능은 각 기초자치단체에 위임하는 것이 바람직하다. 또한 농업통계사무소의 기능중 대부분은 기초자치단체에 위임될 수 있는 것이며, 기초자치단체에서도 자체의 필요에 의해 반드시 조사해야 할 조사항목들이므로 농업통계의 조사업무는 기초자치단체로 위임해야 한다. 따라서 통계사무소 및 그 출장소, 농업통계사무소 및 그 출장소의 조직은 폐지되어야 한다. <br><br> 3) 징병검사를 제외하고는 대부분의 집행업무가 각 기초자치단체를 통해서 이루어지고 있으므로 현재 상태에서 각 지방병무청의 조직과 인력의 감축이 가능하다. 그 하나의 방법으로는 현재 13개의 지방병무청과 병무지청을 2-3개 광역시와 도단위로 묶어서 광역화하는 것이다. <br><br> 4) 종자공급소의 기능중 연구 및 생산에 관련된 기능은 농촌진흥청내의 관련 분야별 연구소로 이관하고 종자의 공급기능은 각 지방자치단체의 농촌지도소(식량작물계와 기술보급계)가 담당하도록 하는 것이 농촌지도기능과의 연계라는 측면에서도 바람직하다. 또한 종자의 보급과 관련된 지도 감독기능은 본 청에서 담당하도록 한다. 이렇게 될 경우 국립종자공급소와 그 지소의 조직은 폐지되어야 한다. <br><br> 5) 산림관리는 전국적인 통일성을 기해야 할 성질의 사무가 아니라 오히려 해당 지역의 기후와 토양 등의 특수성에 따라 달리 관리되어야 할 지방사무라고 보는 것이 타당하며, 산림병해충의 방제, 산불예방 및 진화에 있어서 국유림과 도유림, 군유림을 인위적으로 구분하는 것은 무리이다. 이런 점에서 대부분의 기능은 일반행정기관인 지방자치단체에 이관되어야 하고, 국유림관리소는 폐지하고 그 기능은 기초자치단체로 위임하여야 한다. <br><br> 6) 지방중소기업청과 지방중소기업사무소는 지방에서의 중소기업관련기관간의 업무 협조에 치중할 뿐 실질적인 집행기관으로서의 역할이 불분명하다. 광역자치단체, 지방중소기업청(혹은 지방중소기업사무소), 중소기업진흥공단 시도지부, 광역자치단체 산업진흥재단, 중소기업관련 금융기관, 중소기업협동조합 등 관련 단체가 지나치게 많아서 오히려 체계적인 중소기업지원이 되지 못하고 있다. 따라서 지방중소기업청과 지방중소기업사무소의 폐지와 함께 대부분의 기능이 중소기업청 본청과 지방자치단체로 이관되거나, 중소기업진흥공단으로 위탁되어야 한다. 그러나 중소기업청의 설치가 중소기업지원을 위한 정부의 정책적 의지의 표현이라는 점에서 그 상징성을 찾는다면 중소기업청 본청에서 대부분의 역할을 수행하고 관련기관과의 조정역할을 담당하는 것이 바람직하다. <br><br> 7) 환경분야의 경우 기초자치단체는 자연환경 보전 및 각종 폐기물의 관리, 청소 및 자원재활용등의 기능을, 광역자치단체는 각종 오염원 배출업소의 관리 및 배출시설의 관리, 상하수 및 오폐수의 관리를, 환경관리청과 지방환경관리청은 환경오염방지 시설업 등 환경관련산업의 관리(허가 등록 사후관리), 수계별 수질관리, 환경오염의 측정 및 시험분석의 기능을 전담하도록 해야 한다. 이러한 기능조정에 따라 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 환경관련부서 조직편제도 조정될 필요가 있다. 우선 현재 수계별 환경관리청과 지방환경관리청, 그 출장소의 3계층으로 구성되어 있는 계층구조를 단순화하여 1-2계층으로 축소해야 한다. 그리고 환경관리청의 경우 수계관리, 환경영향평가, 환경산업, 환경오염측정 및 시험분석을 담당하는 부서를 중심으로 개편하고, 환경지도, 자연환경보전, 환경보전교육 및 홍보관련 부서는 폐지한다. 그리고 지방환경관리청의 경우 계획기능을 대폭 축소하고 그 기능은 환경부 본부로 이관해야 한다. 광역자치단체의 환경부서 중 청소행정과는 폐기물소각장 및 매립지의 설치에 관한 업무에 집중하고, 환경보전과는 각종 오염원 배출업소 및 배출시설의 관리, 상하수 및 오폐수의 관리에 집중하도록 개편되어야 한다. 기초자치단체는 자연환경보전, 청소 및 폐기물수집 처리, 오염원 배출업소 및 배출시설의 지도단속을 위한 집행위주의 부서로 개편되어야 한다. <br><br> 8) 지방식품의약품안전청은 식품 및 의약품의 품질과 안전성 여부에 초점을 맞추고, 지방자치단체는 식품 및 의약품 취급업소관리에 중점을 두도록 역할을 분담해야 한다. 이럴 경우 지방식품의약품청의 하부조직은 시험분석실의 기능이 강화되는 방향으로 조직이 개편되어야 한다. 현행처럼 식품감시과와 의약품감시과의 기능이 단순히 불량식품이나 불량의약품 제조 유통업소 단속의 차원이 아니고, 수거된 제품에 대한 정밀한 시험검사를 통해서 유해성과 안전성의 여부를 구체적이고 정기적으로 언론에 공표하고 시정하는 것이 되도록 하기 위해서는 시험분석과의 역할제고와 인력의 전문성 확보가 가능해야 한다. 그것이 지방식품의약품안전청이 지방자치단체 위생 관련 부서와 차별화 될 수 있는 길이다. <br><br> 현행법상 그리고 실무적으로 중앙정부의 특별지방행정기관과 부속기관을 구분하지 않는 경향에 비추어 볼 때, 그리고 부속기관이라고 분류되는 기관 중에도 특별지방 행정기관의 성격을 가지고 있다는 점을 고려할 때, 공공생산성의 제고를 위한 정부 조직간 기능조정과 조직감축 논의에 있어서 지나치게 방만하게 운영되고 있는 또 다른 형태의 일선기관인 부속기관과 산하기관에 대한 분석이 제외되었음은 아쉬운 일이지만 향후 연구의 과제로 남겨두었다. <br><br><br><br>《제2편 광역자치단체와 기초자치단체간 중복기능 조정방안 / <br><br>홍준현》<br><br> 1991년 지방의회가 구성되고 1995년 지방자치단체장이 직선으로 선출된 이후에도 광역자치단체와 기초자치단체간의 기능과 역할이 제대로 정립되지 못하고 상호간 불신과 갈등이 팽배하게 된 것은 광역자치단체와 기초자치단체간 기능배분이 제도적으로 정비되어 있지 않은 것에 기인하는 바가 크다.<br><br> 광역자치단체와 기초자치단체간 기능배분은 다음과 같은 문제점을 내포하고 있다. 첫째, 지방자치법에 규정되어 있는 광역자치단체와 기초자치단체간 사무배분을 위한 원칙과 기준이 불명확하고, 실제 예시된 사무배분에 있어서도 이러한 기준들이 제대로 지켜지지 않아서 사무가 광역자치단체와 기초자치단체간에 중복적으로 배분되고 있다. 둘째, 광역자치단체와 기초자치단체의 조직과 수행하고 있는 직무를 비교해 보아도 사무분장면에서 양자가 동일한 사무를 수행하고 있는 정도가 심하다. 셋째, 분장된 사무실을 실제로 집행하는 과정에서 광역자치단체의 지시에 의해 사무분장과는 달리 광역자치단체로부터 기초자치단체로 업무가 이관되고 이 때문에 양자간에 사무의 중복적인 수행이 발생하고 있다. 또한 광역자치단체의 업무가 기초자치단체가 행하는 단순집행업무에 대한 지도 감독의 행사와 관련된 사무가 많다는 점과 광역자치단체와 기초자치단체간의 합리적인 기능배분을 저해하는 한 요소라고 할 수 있다.<br><br> 이러한 광역자치단체와 기초자치단체간 기능붕복의 문제점을 해소하기 위해서는 첫째, 정치적 책임성, 경제성, 공평성, 행정책임 명확화의 원칙을 광역자치단체와 기초자치단체간 중복기능의 조정을 위한 원칙으로 정립하고, 이에 근거하여 중복기능의 조정을 위한 기준을 공동관리의 필요성, 광역적 사무.외부효과.규모의 경제효과, 기초자치단체간 형평성.최저수준의 유지.자치단체간 분쟁조정의 필요성, 기초자치단체간 행재정적 능력의 순으로 체계화할 필요가 있다. 둘째, 법령상의 기능중복을 조정하기 위해서는 지방자치법과 지방자치법시행령을 정비할 필요가 있다. 지방자치법에는 본 연구에서 제시된 광역자치단체와 기초자치단체간 사무배분의 원칙과 기준을 구체적으로 규정할 필요가 있으며, 이에 따라 지방자치법시행령[별표 1]의 지방자치단체 종류별 사무예시를 정비할 필요가 있다. 셋째, 조직과 직무상의 기능중복을 조정하기 위해서는 광역자치단체와 기초자치단체의 사무분장에 대한 종합적인 검토와 이에 따른 재조정이 요구된다. 또한 이같은 사무분장의 재조정은 광역자치단체와 기초자치단체가 수행하는 업무의 범위와 양에 변화를 초래하게 되므로 이에 따른 조직의 개편이 요구된다. 마지막으로, 운영상의 문제점을 해소하기 위해서는 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 지도 감독을 광역자치단체가 그 고유기능을 수행하는 데 있어서 필요한 최소한의 범주로 국한하고, 되도록 조언.권고.정보제공과 같은 비권력