지방교부세의 형평화 효과에 관한 연구

Abstract

본 보고서에서는 지방교부세의 제도적 특징, 현황, 지역간 격차를 측정하는 다양한 지표들의 특성, 그리고 기존 문헌에서 지방교부세의 형평화 효과를 평가할 때 암묵적 또는 명시적으로 채택한 준거의 틀들을 자세하게 검토하였고 특히 지방교부세가 지역간 격차에 미치는 효과를 평준화 계수의 분해를 통하여 평가하였다.<br><br>평준화 계수를 바탕으로 지방교부세 및 기타 이전재원의 재원조정 효과의 시계열적 추이를 평가하면, 지방자치단체의 종류에 따라 약간씩 차이는 있지만 지방교부세가 지역간 세입 격차를 완화시키는 효과는 지난 10년간 지속적으로 하락하였으며 1990년대 후반부터는 지방교부세가 지역간 세입 격차를 오히려 확대시켰다는 것을 확인할 수 있다. 그리고 평준화 계수의 분할을 통하여 이러한 변동이 발생한 주된 원인을 파악해보면 지방세의 변화, 즉 기준재정수입액의 변화가 지방교부세의 지역간 배분에 미치는 효과는 미미한 반면 기준재정수요액이 미치는 효과는 결정적으로 크다는 점을 확인할 수 있다.<br><br>지방교부세의 지역간 분포의 변화는 기준재정수요액의 변화가 사실상 좌우한다는 사실은 다음과 같은 몇 가지 시사점을 제시한다. 첫째, 지방교부세가 지방정부의 재정력 균등화에 미치는 효과에만 국한하여 지방교부세제도의 형평화 효과를 파악한다면 당연히 지방교부세가 수평적 불형평성을 야기한다는 결론에 도달하게 되는데, 이러한 접근방법은 암묵적으로 지방교부세의 공식에서 기준재정수요액을 제외시키든지, 아니면 기준재정수요액의 반영 정도를 크게 낮추어야 한다는 규범적 준거의 틀을 전제로 한 것이다.<br><br>둘째, 만약 지방교부세제도에서 기준재정수요액이 갖는 의의를 인정한다면 지방교부세로 인하여 지역간 세입격차가 오히려 확대되었다고 하더라도 이것이 반드시 지방교부세로 인하여 수평적 불형평성이 야기되었음을 의미하지는 않는다. 이 경우 정책적으로 중요한 쟁점은 기준재정수요액이 동 변수의 본래 취지에 맞게 산정되었는가가 될 것으로 보인다. 즉 기준재정수요액의 의의를 십분 인정하더라도 필수적인 지방공공재를 공급할 때 지방정부가 필요로 하는 비용을 정확하게 반영할 수 있도록 기준재정수요액이 산정되어야 하는데, 개인에 대한 조세정책 및 보조정책이 소득파악(means-test)의 결여와 비효율적 행정 집행 등으로 인하여 수평적 불형평성을 충분히 야기할 수 있는 것처럼 기준재정수요액의 부정확한 산정으로 인하여 지역간 불형평성이 야기될 수 있다는 점은 지방교부세제도를 운영하면서 중요하게 인지되어야 할 것이다.<br><br>셋째, 지방교부세제도에서 기준재정수요액이 차지하는 높은 비중은 지방정부간 수평적 불형평성뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부간 재원조정의 관점에서도 중요한 시사점을 제공한다. 비록 지방교부세의 총액은 내국세의 15%로 정해져 있지만, 기준재정수요액의 증가는 기본적인 지방공공재의 공급비용이 증가하는 것을 의미하는데, 이 비용이 중앙정부가 제공하는 다른 공공재의 비용에 비하여 빠르게 상승한다면, 기본적 지방공공재의 규모를 조정하지 않을 경우 지방세의 세율을 인상하든지, 아니면 국가가 제공하는 국가공공재를 줄이는 것을 전제로 한 국세와 지방세의 조정이 필요하다. 따라서 국가와 지방간 재원조정 및 세원조정의 관점에서 기준재정수요액의 적정 규모를 평가하는 것이 향후 지방교부세의 개편방안을 고려할 때 핵심적인 요소가 될 것으로 보인다.<br><br>지방교부세에서 기준재정수요액이 핵심적인 역할을 차지한다는 사실이 제시하는 네 번째 시사점은 동 요인의 시계열적 안정성이 기본적으로 요구된다는 점이다. 지방교부세의 평준화 계수는 시계열적으로 큰 변동 폭을 보였는데, 이는 지방양여금의 평준화 계수가 상당히 안정적인 추세를 보인 것과 대조를 이룬다. 지방교부세의 평준화 계수가 이처럼 크게 변동하는 주된 이유는 기준재정수요액이 그만큼 크게 변화하였기 때문인데, 그 원인이 경제적 환경을 반영한 것일 수 있고, 아니면 지방교부세의 기준재정수 요액 산정에 임의성이 내재되어 있기 때문일 수 있다. 특히 지방교부세의 평준화 계수는 1998년에 비하여 1999년에 크게 증가하였는데, 이러한 변화가 1998년과 1999년 사이 금융위기로부터 야기된 지방재정 환경의 변화를 반영하는 것인지, 아니면 기준재정수요액 결정의 임의성 때문이지도 향후 보다 더 정밀하게 검토되어야 할 지방재정의 정책 이슈가 될 것이다.