사회보장정책의 장기 재정지출 요소 추정과 정책방향

Abstract

본 연구에서는 우리나라 가구소득의 특성을 찾아내어 이를 이용하여 향후 소득분포의 장기전망을 제시하고, 사회보장정책 중 우리나라 저소득층 지원정책의 대표적인 제도인 기초생활보장제도의 지출 증가 전망을 시도하였다. 본 보고서의 주요 결과를 요약하면 다음과 같다.<br><br>첫째, 우리나라 도시가구 소득분포의 중요한 특성으로 가구소득이 자연대수 정규분포를 따른다는 사실을 본 보고서에서 확인하였다. 이는 김종면？성명재(2003)에서 이미 밝힌 사실이지만, 본 보고서에서는 가구소비실태조사 자료를 이용하여 그들의 결과를 확장하였다. 즉 2인 이상 도시지역 근로자가구뿐만 아니라 자영업자의 소득을 포함한 경우에도 2인 이상 가구의 소득분포가 대체로 자연대수 정규분포라는 사실을 확인하였다. 이는 전 가구의 소득분포는 물론, 각 연령별 분포 및 가구규모별 분포에서도 성립한다는 사실을 밝혔으며, 특히 1인가구의 경우에는 35세를 기준으로 2개의 소표본으로 분할하면 분할표본이 역시 자연대수 정규분포임을 확인하였다. 이로써 우리나라 가구소득분포는 연령 및 가구규모별 계층으로 분할하였을 때, 대부분의 경우 자연대수 정규분포의 조합으로 표현할 수 있음을 확인하였다.<br><br>둘째, 소득분포가 연령 및 가구규모별로 자연대수 정규분포라는 사실 확인에 그치지 않고, 장래 소득분포를 전망할 수 있도록 이러한 특성을 이론 형태로 정리하여 계량화된 소득분포 모형을 제시하였다. 이에 따라 경제성장률과 지니계수의 장기 증가율 등 기초적인 가정을 설정하고, 장래인구추계로부터 가구 전망을 도출하면 연령별 소득분포와 가구규모별 소득분포를 전망할 수 있음을 보였다. 또한 이러한 모형을 이용하여 최초로 우리나라 소득분포의 장기 전망을 제시하였다.<br><br>셋째, 본 보고서에서 도출한 소득분포의 장기 전망을 이용하여 역시 최초로 저소득층 지원정책의 장기 전망에 성공하였다. 우리나라 저소득층 지원정책을 대표하는 기초생활보장제도 중 기초생계급여 추이의 분석은 장래의 소득분포를 명시적으로 감안할 필요가 있기 때문에 지금까지는 시도되지 못하였던 과제였다. 기초생활보장 지출이 외환위기 이후 국민연금이나 건강보험 등 다른 주요 사회보장정책 지출보다 더 빠른 속도로 증가하고 있다는 사실을 생각하면, 기초생활보장 지출의 장기 증가 추이의 윤곽을 제시하였다는 것은 중장기 국가재정 기획에도 중요한 기여라고 사료된다.<br><br>이러한 주요 결과에 따라 도출되는 정책 시사점은 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 기초생계보장 지출의 장기 지출 추이를 전망한 결과, 예상되는 지니계수의 장기 증가 추세에 따라 GDP 성장률보다 2～2.5배 정도 높은 수준의 증가율을 유지할 것으로 전망되었다. 이는 건강보험 등 다른 사회보장정책의 지출 증가율을 약간 상회할 정도로 높은 수준이므로, 중장기 재정기획에서는 이 사실을 반영하여 다른 부문과의 재원배분 조정을 효율적으로 할 필요가 있을 것으로 사료된다.<br><br>둘째, 지니계수가 불변인 경우에 기초생계급여 지출의 장기 증가율은 GDP 성장률 수준으로 수렴될 것으로 판단된다. 그러나 선진국의 과거 20～30년의 경험에 비추어볼 때 지니계수가 일정 수준에 머물기보다는 지속적으로 완만한 증가 추이를 보일 가능성이 높다고 판단되며, 그런 경우에는 기초생계급여 지출의 증가율이 GDP 성장률보다 최악의 경우 2.5배 수준까지 큰 폭으로 높아질 가능성이 있다고 예상된다. 따라서 관련정책에서는 소득분배의 악화를 방지하기 위한 노력을 배가할 필요성도 지적하고 싶다.<br><br>셋째, 1인가구의 소득분포를 보면 36세 이상 1인가구의 빈곤율이 다른 가구에 비해 2～3배 높은 수준인 것으로 추정된다. 이는 바로 장년층 및 독거노인의 사례에 해당된다고 볼 수 있으며, 35세 이하의 젊은 1인가구주는 반대로 상대적으로 빈곤율이 매우 낮은 계층으로 추정되었다. 향후 1인 가구의 비중이 지속적으로 증가하고, 이들의 대부분은 사회의 고령화 추세를 반영하여 35세 이상 가구주 중 50대와 60대 가구주일 것으로 전망된다. 이들에게는 저소득층 정책의 시각에 국한되지 않고, 고령화 및 취약계층 정책 등 다각도의 복합적 시각에서 정책 접근을 계속할 필요가 있을 것으로 사료된다.

We attempt a long-term expenditure projection for the Basic Livelihood Guarantee System, which by itself arguably represents Korea&apos;s public policy for low-income household support. The salient findings in this report can be summarized as follows.<br><br>First, we confirmed that an important characteristic of urban household incomes in Korea is that they are log-normally distributed. This finding was previously reported by Kim and Sung (2003), but we extend their results using the Household Consumption Survey Data. The latter dataset allows us to verify that household incomes are log-normally distributed not only for urban wage-earning households with 2 or more members, but also for non-single urban proprietors&apos;s households. This property holds for subsamples of households partitioned by age of head of household and also by size of the household, as well as for all households regardless of age or size. In particular, we report that incomes of single households can also be decomposed into log-normal distributions by partitioning the households into those aged 35 or less and 36 or over. In summary, we were able to confirm that household income distributions can be characterized as log-normal or as unions of log-normal distributions of households by size or age of the head.<br><br>Second, not satisfied with merely verifying that household income distributions by age of head or household size can be characterized as log-normal, we construct a formal, quantified framework that shows how household income distributions can be combined or partitioned by age of head or household size. Using this framework, we show that it is possible to forecast household income distributions by age of head, given basic assumptions of future GDP growth rates and household projections, in turn derived from population forecasts. We use such a model to produce for the first time a long-term projection of household income distributions for Korea.<br><br>Third, we were able to use the forecast household income distribution to produce the first long-term projection of public expenditures for low-income household support. Up to now, this was a task that had remained unaddressed because it required that future income distributions be explicitly incorporated into the analysis. Recalling that the Basic Livelihood Guarantee System (BLGS) has seen its expenditures grow at a faster rate than either the National Pension or the Health Insurance since the financial crisis of 1997, the fact that we were able to pro vide at least a rough estimate of how BLGS spending will grow over the long-term can be counted as a significant contribution to long-term fiscal planning.<br><br>The policy implications that follow from these key results are threefold. First, our projection of long-term BLGS expenditures show that, depending on how fast the Gini index is assumed to rise over the long-term, BLGS expenditure growth will take place at rates that are 2 to 2.5 times higher than nominal GDP growth. As such a forecast exceeds the growth rates currently foreseen for the National Pension or the Health Insurance systems, long-term fiscal planning efforts should take appropriate care to ensure that inter-sectoral resource allocations reflect this newly identified large fiscal burden.<br><br>Second, BLGS expenditure growth rates are expected to converge to the level of GDP growth rates over the long-run, if the Gini index remains constant. However, the past several decades&apos; experiences of other OECD countries show that the Gini index is more likely to show a gradual increase over the long-run than remain at the current level. If so, in the worst case BLGS expenditures will steadily increase at rates that are about 2.5 times that of GDP growth, a prediction that warrants redoubled efforts by public policy to prevent deterioration unfavorable to equity in the household income distribution.<br><br>Third, examination of single household incomes show that the poverty rate among single householders aged 36 or above are 2 to 3 times as high as other households, a result that brings to mind the increasing concern over deteriorating incomes among the elderly and those approaching retirement age. In constrast, the poverty rate among single householders aged 35 or less was found to be very low. Current projections show that the number of single households will continue to increase, with most of the increase taking place among single households aged 36 or above and specifically concentrated around those in their 50s or 60s. Support from public policy to this group should thus reflect not only the perspective of policies for supporting low-income households, but should reflect a more diverse set of approaches reflecting other policy perspectives as well, including population aging and support for marginalized groups.