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부동산시장과 부동산 조세정책과제

Keyword
부동산, 부동산, 종합부동산세, 거래세완화, 종합부동산세, 거래세완화
Title
부동산시장과 부동산 조세정책과제
Real Estate Market and its Tax Policy in Korea
Authors
노영훈; RO; Younghoon; RO; Younghoon
Issue Date
2007-12-01
2007-12-01
Publisher
KIPF
KIPF
Page
pp. 150
pp. 150
Abstract
본 연구는 부동산이 그 유형별(토지·주택·영업용 등) 및 지역적 시장으로 세분화하였을 때 모두 동일하게 작동하지 않는다는 기본적인 원칙을 강조하여 해당 시장별 작동원리를 분석하고 이에 기초한 조세정책방향을 제시하는 것을 목적으로 한다. 특히 주택시장과 토지(나대지)시장의 시장메커니즘 차이를 강조하여 공급 및 수요탄력성의 정도, 보유세 부담의 증가를 통한 가격안정화의 가능성에 초점을 맞추고자 한다.

주택은 주거서비스 생산을 위한 자본자산(capital asset)이라는 기본 시각에서 출발한다. 다른 유형의 부동산과 달리 주택은 ‘주거라는 사용 용도를 목적으로 토지 위에 건물자본이 투하되어 만들어진 부동산 자산(housing (property) = land + improvement(capital) for residential purpose)’임을 주목하여야 한다. 따라서 주택(주거용자산)은 ‘주거서비스(housing service)를 소비할 수 있는 내구소비재(자본)’이자, ‘경제인이 과거 소비하지 않고 저축하여 축적한 부(wealth)를 담는 자산(asset)의 한 형태’라는 이중성을 갖게 된다. 주택시장을 분석하기 위한 대부분의 이론 및 실증모형들이 이러한 이중적 성격 중 과거에는 전자를 강조하다가 최근에는 후자에 초점을 맞추는 연구결과물들이 관심을 끌고 있다. 따라서 본고에서는 주택이라는 부동산시장을 분석함에 있어서 이러한 주택의 이중적 기능을 염두에 두고 세제현황을 검토하고 개편안을 제시하였다.

주택자산(housing asset)은 가구의 자산구성(portfolio) 항목 중 가장 큰 비중을 차지하는 자산유형으로 이에 대한 기준적 과세제도(baseline taxation)의 설정과 그 예외로서의 비과세?감면 등 조세혜택 부여는 주택(시장)정책?자산과세정책?복지정책 측면에서 매우 중요한 정책이슈이다. 부동산에 대해서 주식과 같은 금융자산처럼 시장의 거래가격 내에 모든 정보가 정확히 반영되어 효율적이라는 의미에서의 시장효율성 개념을 생각해 볼 수 있다. 국내외 기존 연구들의 결론은 대체로 주식시장만큼의 효율성은 없다는 것이 중론이다. 그러나 본 연구에서 살펴본 서울 지역의 아파트만을 대상으로 한 주택시장은 장기적으로나 2001년 이후 기간에서 상당히 효율적이라고 판단된다.

우리나라의 대표적인 주택시장 가격지표인 주택은행 주택매매 및 전세가격지수는 실제거래된 가격을 기초로 하고 있지 않고 중개업소가 주관적으로 제공한 ‘거래가능가격’이라는 기본적 한계점 때문에 개선할 점이 많이 있다. 지역적 및 유형별 표본추출비용 측면에서도 모집단과 큰 괴리를 보이고 있고, 단위 면적당 임대나 매매가격을 기초로 지수를 산정한 것도 아닌 것으로 판단된다. 이러한 가격지수를 통해 시장상황을 판단하고 가격안정화 대책을 마련하거나 정책지표에 바로 반영되는 식의 정책은 거래량의 변동성이 매우 높은 시기에는 부적절하다는 판단이다. 오히려 지역단위의 부동산시장 동향에 보다 정통한 지방정부 주도의 지역적 부동산정책의 개발이 필요하고, 직접적인 가격규제정책보다는 시장원리가 잘 작동할 수 있도록 시장효율성을 제고하는 방향으로 전환해야 할 것이다. 단지 토지시장에 한해서는 정부가 토지의 용도별 이용규제를 통해 토지공급을 좌우하는 독점적 지위를 갖고 있는 한 공급자로서의 적극적인 역할이 기대되고, 정확한 시장정보가 투명하게 시장참여자들에게 제공되고 공정한 거래의 룰을 정립하는 데 초점을 맞추어 정부의 역할이 재정립되어야 할 것이다. 필요한 지역에 적기에 택지공급이 이루어지는 계획이 구체적으로 실천되어 정부가 시장참여자들로부터 신뢰를 받을 때에야 부동산의 가격 안정을 기대해 볼 수 있다고 판단된다.

우리나라의 부동산 관련 조세를 일정한 기준에 따라 구분한 후 외국에서와 비교해 보면 국세 재산보유세로서 종합부동산세라는 새로운 조세를 갖고 있다는 점이 가장 눈에 띈다. 순부유세처럼 부채를 공제한 순부(net wealth)에 대해 과세하지도 않고 부동산만을 과세대상으로 한다는 점에서 추가적인 국세 재산세라고 볼 수밖에 없다는 결론에 도달한다. 특히 주택에 대한 종합부동산세는(주거서비스 소비에 대한 과세가 아니라) 주택자본에 대한 과세이므로 민간주택자본형성 및 소비지출에 미치는 영향이 우려되고, 향후 세부담 인상 일정이 입법화되어 있는 상황이므로 경제적 비효율성과 형평성이 큰 문제로 대두되면서 중앙과 지방 간 세수배분을 두고 갈등을 빚을 전망이다. 적어도 주택에 대한 종부세 만큼은 어느 시점에서는 폐지하는 것이 바람직하고, 과도기간 중에는 임대소득과세를 보완하는 기능을 부여하여 주택자산에 대한 외형과세로서의 성격에 만족해야 할 것이다. 이 경우에도 대부분의 나라들처럼 자가점유자들에게는 귀속임대소득을 과세하지 않는 방식을 따르고자 한다면 자가점유주택은 주택종부세 과세대상에서 제외하고, 임대사업자는 현재 납부하고 있는 임대소득세를 감안하여 과세조정되는 방식으로 운영되는 것이 본질에 부합할 것이다.

또한 주택소유챗수별로 주택양도소득세율을 차등화하여(실질적인 임대사업자인) 다주택자에게는 중과하면서, 1세대 1주택자에게는 특정지역만 거주요건을 부과할 뿐 비과세 혜택을 관대하게 적용하는 양도소득세 정책은 자본이득도 소득으로 보아 정상적인 소득과세기반에 포함하는 많은 나라들의 세제개편 경향과는 다르게 전개되어 왔다. 우리나라 가구의 경상소득과 가구소유주택자산의 현황을 통해 살펴본 바와 같이 단순한 주택의 소유챗수나 소유주택자산가액은 납세자의 경제적 위치를 정확하게 측정할 수 있는 척도가 아님을 양 변수 간 상관계수를 통해 확인하였다. 즉, 가구소득이 많은 정도에 비례하여 주택자산가액이 많지도 않고 따라서 미실현 양도차익이 그만큼 많이 발생할 가능성이 있는 것도 아니었다. 따라서 부동산이라는 물건이 시장 대책적 정책세제로 동원되었던 과거 전통에서 벗어나기 위해서도, 통상의 개인소득과 분리되어 과세되는 현행 양도소득은 종합소득세 체계 내에서 과세되어야 인세(personal tax)로서의 특성이 살아나면서 소득기준 형평성이 제고될 전망이다. 또한 1세대 1주택에 대해 양도소득세를 비과세하는 현행 규정은 강화된 거주요건을 충족한 경우에 한해 100% 세액공제 또는 과세이연되는 방식의 세제혜택이 부여되어야 자가점유자(owner-occupier)의 주거서비스 소비를 지원하는 원래 취지를 되찾게 될 것이다. 그러나 궁극적으로는 다주택소유자에게도 주거주주택 1채의 양도차익에 대해서는 세제혜택을 주는 쪽으로 개편하는 것이 다주택소유가 일반화되는 시대적 상황에 부합하는 세제발전방향일 것이다.
Recent concerns about speculation in Korean housing market have underscored the fact that housing is not only a consumption good but is also an investment asset with potential to generate capital gains. Housing has the dual role of providing consumption services and being the form of capital asset in which the household put his accumulated wealth. Especially, the investment motive of housing capital demand becomes more important than the housing service consumption feature in Korea during the past 5 years. So, we tried to figure out whether the apartment market in Seoul metropolitan area shows some sign of capital asset efficient market hypothesis. We show that the housing's role as investment asset with its potential for capital gains dominates its role as consumption good at least in the Seoul metropolitan area apartment market by comparing the sales price index with its rental price index from year 1999 to 2007 period. The rental-to-sales price ratio (implying the degree of consumption goods price weight among its capital market value) tends to decline after the October 2001 when the sales price sharply climbed up. It should be noted that the ratio itself was surveyed for each sample apartments independently with the denominator of the ratio, i.e. sales price index.

This study starts from recognizing the important distinction between 'man-made' real estate i.e. property and (vacant) land, and its economic implications in the market as well as tax policy. The market mechanism of housing which is the combination of residential capital and land, differs from that of land in that the supply elasticity of the former with regard to price tends to be higher than that of the latter. Hence, when the substitution elastiticity between capital and land in the production of housing can be increased by loosening the strict density regulation in Seoul metropolitan area, supply-side measures can be made best use of in curbing the ever-escalating housing price expectation in the prime Seoul residential area. Korean government's repeated resorts to the tax measures in order to stabilize the housing market price by suppressing the demand proved to be of little success.

Next, we examined the equity aspects of current capital gains tax structure of schedular system - same tax treatment of chargeable capital gains amount which doesn't take into account of the seller's other income and economic position. After analyzing empirically the year 2003 cross-section j oint sample distribution of family income and housing wealth, we conclude that the relationship between household income and housing wealth was not a strong one. There were large variations of housing wealth distribution in low income family deciles due to the existence of non-house-owning families, and the average housing wealth amount declined as the family income decile goes up. When we adopted the grouping by the comprehensive family income rather than the reported family income by adding up the imputed rental income for owner occupying households, the relationship became a little stronger.

Hence, we recommend as a policy implication that the current Korean capital gains taxation on housing needs total overhaul to become a part of normal income tax. First, rather than maintaining its current complex tax structure by differentiating the tax burden on the specific housing market and the targeted multi house ownership, it needs to be incorporated into the comprehensive personal income tax system as a source of income . Second, the current tax relief measure taking the form of exemption provided toward 'only one house ownership per one family' should require more strict residency test, and the partial exclusion into the taxable income.

Finally, we examined the holding-stage tax burden of housing in Korea in comparison with other OECD member countries to check whether the property tax component in the user cost of housing can be critical in affecting the housing inflation rate. We found no evidence of the local and regional effective property tax rate of housing property being correlated with the housing price appreciation. We suggest that the differential housing tax policies targeted for the different regional housing market might be more approprate for the stabilization purposes as well as the equity and efficiency perspectives rather than the nation- wide wealth tax and capital gains tax.
Keywords
부동산, 부동산, 종합부동산세, 거래세완화, 종합부동산세, 거래세완화
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