공생발전을 위한 공공기관 하도급거래 실태조사

Abstract

공공기관 하도급업체들을 중심으로 공생발전을 위한 협업체제를 정착시키려는 정부의 지속적인 노력에도 불구하고, 불공정한 거래가 여전히 존재한다는 지적이 계속되고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 기본적으로 이면 계약이나 임금체불, 재하청과 같은 불법적인 관행들을 제거하여야 하며, 계약에 따른 직접적인 업무수행 이외에도 기술지원, 경영역량 강화를 위한 지원, 인사교류 등의 동반성장을 위한 프로그램을 통해 신뢰 기반의 협력자관계가 형성되어야 한다는 것이 현재 정부의 정책방향이기도 하다. 하지만, 실제 시행과정과 현장의 체감수준에 대한 실태조사가 거의 이루어지지 않았다. 본 연구에서는 에너지, 건설, 교통산업분야의 공공기관들을 중심으로, 이들이 중소영세 협력업체들과 상생하기 위해 어떠한 제도적 노력을 하였는지, 원청업체들에 대한 관리는 적절하게 이루어졌는지, 중소 협력업체들의 체감수준은 어느 정도인지 확인하고, 개선을 위한 정책방향을 제시하였다. 연구의 성격상 설문조사나 전화면접보다는 6개의 공공기관, 원청업체 6개 기업, 24개의 2~3차 협력업체를 대상으로 심층면접을 진행하였다. 실태조사를 위해 계약담당자와 협력업체의 현장소장을 대상으로 심층면접(in-depth interview)를 실시하였다. 조사과정에서 발생할 수 있는 응답의 편의를 최소화하고 면접의 전문성을 확보하기 위해 외부의 전문리서치기관과 함께 실태조사를 하였다. 실태조사 결과에 따르면, 하도급 표준계약서 작성률이 향상되었으며, 표준계약서 작성을 확인하여 자체 상벌제를 시행하거나, 하도급 대금 지급을 모니터링하면서 관리하고 있는 등, 제도적인 측면에서 공공기관의 하도급 관리 노력은 꾸준히 확산되고 있는 것을 확인하였다. 하지만, 기관에 따라 실질적인 감독ㆍ관리의 수준이 상이하게 나타났으며, 여전히 형식적으로 관리시스템이 작동하는 경우가 다수 있었다. 동반성장을 위한 프로그램으로 성과평가제를 통한 인센티브 제공 및 공동 기술개발 등이 있으나, 성과평가가 형식적으로 이루어지는 경우와 관리인력 및 관심 부족으로 실질적으로 도움이 되지 못하고 있었다. 중소 영세협력업체의 경우, 표준계약서 작성안내, 홍보 경험이 전혀 없는 경우가 대부분이었으며, 표준하도급계약서 특약 사항을 유용한 불공정거래도 있는 것으로 파악되었다. 최저가 낙찰제로 인한 재정적 어려움이 고질적인 문제점으로 지적되었다. 또한, 동반성장프로그램에 대해서도, 혜택 경험이 없으며, 업체들의 관심 자체도 낮은 것으로 나타났다. 이러한 심층면접 결과는 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 공생발전을 위한 공공기관 하도급 거래를 통제하려는 정책방향은 갖추어져 있으나, 업체 사이에 기존 관행을 유지하려는 타성이 강하고 동반성장에 대한 관심 및 프로그램을 추진할 역량 부족으로 제도와 현장 사이에 간극이 발생하는 것이다. 둘째, 하도급거래와 관련된 직접적인 계약과정과 내용에 내재된 불합리한 점들이 개선되지 않은 상황에서, 사회적 책임 차원의 공생발전프로그램들은 크게 호응을 얻지 못하는 것이라는 점이다. 이러한 조사ㆍ분석 결과를 바탕으로, 다음과 같은 제도개선 방안 및 실천가이드라인을 제시할 수 있다. 첫째, 하도급 관행을 개선하기 위해서는 발주처인 공공기관의 노력이 필요하나, 현행 ‘공공기관의운영에관한법률(이하 공운법)’에 동반성장이나 공생발전과 관련된 지침이 없어 공공기관 스스로 추진할 수 있는 유인이 제한적이라는 점이다. 따라서 공운법에 이에 대한 지침을 추가하여, 정부의 정책의지를 확인하고 공공기관들이 경영관리 가이드라인으로 반영하도록 할 필요가 있다. 둘째, 원청업체와 하청업체에 대한 입찰심사를 엄격히 하고, 불공정계약에 대한 신고포상제나 실질적인 제재 수준을 강화하여야 한다. 또한, 공공기관 구성원의 자발적이고 실질적인 감독ㆍ관리를 위해서는 경영평가에 동반성장과 공생발전과 관련된 노력과 성과를 포함시키는 것도 고려할 필요가 있다. 이러한 항목이 새롭게 포함되면 경영평가 제도에 대한 국민들의 수용도를 높일 수 있을 것으로 기대된다. 마지막으로, 현재 분기별로 개최되고 있는 ‘공공기관 공정사회 실천협의회’에 민간기업들의 적극적인 참여를 유도하고, ‘중소기업CSR(Corporate Social Responsibility)포럼’과 같은 다양한 이해당사자들의 참여하여, 동반성장과 공생발전의 본질적 가치를 공유하고 협업할 수 있는 담론의 장을 마련하여야 한다. 협업을 위한 신뢰 조성의 기반이 되기 때문이다. 무엇보다도 단순한 제도적 개선보다는 실질적인 참여와 운영을 통한 종합적인 전략으로 접근하여야 한다.