공기업 민영화 성과평가 및 향후과제

Abstract

공기업 민영화하면 이제는 한물 간 정책과제가 아닌가 하는 의문을 제기하고 시의성이 다소 적은 편이라는 평가도 있다. 그러나 우리나라를 비롯한 많은 나라에서 정부가 바뀔 때마다 단골로 등장하는 정책의제에 공기업민영화가 빠지지 않고 등장한다. 왜 이러한 양면성이 존재하는가 하는 문제의식에서 본 보고서를 기획하고 집필하게 되었다. 전통적인 방식의 민영화에서 한 걸음 나아가 공적소유권의 부분적 이전을 비롯한 다양한 형태의 민영화도 가능하고 소유권을 이전하지 않더라도 공기업이 보다 자율적인 환경에서 경쟁적으로 운영할 수 있도록 자율권의 폭을 확대하고 인센티브를 부여하는 공공기관경영자율권확대시범사업도 넓은 의미의 민영화의 일환으로 이해할 수 있다. 따라서 공기업 민영화는 과거의 정책의제가 아니라 현재, 나아가서 미래의 정책과제인 것이다. 본 보고서에서는 이론적 논의와 선행 실증연구의 광범한 검토를 통해 민영화의 논리와 한계 그리고 그 논의의 추세를 살펴보았다. 민영화의 한계를 지적하는 연구도 있지만 대체적으로 선행연구에서는 소유권을 민간에 이관하는 경우 생산성과 효율성으로 측정한 성과가 제고되는 것으로 나타난다. 물론 산업별로도 차이가 나며 국가의 발전단계, 그리고 국민이 공유하는 역사와 문화에 따라서도 그 성과는 다르게 나타난다. 그리고 같은 형태의 민영화라 하더라도 성공요인을 얼마나 잘 관리하고 조성하느냐에 따라 그 성과에 차이가 있다. 공기업민영화와 같은 다양한 이해관계자에게 영향을 미치는 정책의 경우 정책결정 자체가 경제적인 분석에 의해 정해지기보다는 정치적 의사결정이라는 입법과정을 거치게 된다는 점에서 과거로부터의 경로의존적 경향을 강하게 보인다. 따라서 우리나라 역대 정부의 민영화정책의 공과 과를 면밀하게 분석함으로써 향후 발전방향의 토대를 세우는 것이 필요하다. 이것은 본 보고서가 김대중 정부 이전, 김대중 정부 그리고 이명박 정부의 공기업민영화 성과를 분석한 이유이며, 본고에서는 시대적인 분석과 함께 산업별 심층적인 사례분석을 함께 수행하였다. 대체로 과거 민영화기업은 광업, 제조업, 건설운수업, 금융보험업 등에 주로 분포되어 있고 특히 제조업부문에서의 민영화가 두드러진다. 기존의 민영화 대상은 적절하게 선정되었던 것으로 평가되며 이는 향후 민영화 대상선정, 범위, 방식, 우선순위를 고려할 때도 시장구조 및 산업특성이 충분히 고려되어야 성공할 확률이 높아진다는 점을 시사한다. 해외 주요국의 사례분석을 통해서는 민영화가 만병통치약이 아님을 확인했다. 산업별, 시장구조별 유사한 기업에 있어서도 어떤 나라는 민영화가 이루어진 반면 다른 나라는 여전히 공기업을 운영하며 수익성과 효율성 측면에서 좋은 평가를 받기도 한다. 그럼에도 불구하고 국가의 발전단계, 그리고 문화적인 특성이 민영화관련 정책결정에 영향을 미치며 과거에는 공기업으로 주로 운영되던 에너지산업, 네트워크 산업 부문에서도 다양한 형태의 민영화시도가 이루어지고 있음을 알 수 있다. 민영화전후 재무지표의 평균변화에 대한 분석에서는 포스코, 대한송유관공사, 삼성종합화학이 두드러진 성과를 보인 것으로 나타난다. 주로 제조업을 중심으로 시장집중도가 높고 공급자시장장악력이 높아 민영화를 통한 생산성 증대 및 효율성 증대의 여지가 높은 것으로 나타난다. 따라서 공기업의 구분유형 즉, 정부투·출자기관, 산업은행 지분보유회사, 자회사 등 소유형태별 구분보다 산업별로 구분하여 접근하는 것이 중요함을 알 수 있다. 지표별 분석에 있어서는 주로 성장성보다는 효율성 위주의 행태변화가 발견되었다. 이는 공기업이 과거 수익성이나 생산성보다는 성장성에 치중한 전략을 추구해 온 것을 반증한다. 민영화효과분석에서는 부가가치로 측정한 생산성과 효율성 모두에 있어 부분적이라도 민영화된 기업이 더 나은 성과를 시현하는 것으로 나타나며, 그 수익성에 대한 영향력도 확인할 수 있다. 여전히 가능하면 민영화를 추진하는 것이 국민경제적 효익이 있음을 시사한다. 본 보고서에서는 다음과 같은 정책제언을 하고 있다. 첫째, 2010년부터 시작한 공공기관경영자율권확대시범사업을 본격적으로 확대하여야 한다. 민영화를 위한 민영화가 아니라 기업의 성과를 제고하기 위한 공기업개혁의 일환으로 광의의 민영화정책을 논의할 때 민영화 이전이라도 기업의 자율성을 높이고 경쟁적인 활동을 속박하는 다양한 규제조치의 완화가 필요하다는 점을 강조하는 것이다. 이미 이 사업의 성과평가를 통해 동 사업의 기업성과개선이 보고되고 있는바 적극적인 인센티브의 제공과 자율권확대가 시장형공기업의 대안이 될 수 있다. 둘째, 민영화대상기관에 대해서도 이명박정부에서 한정적으로 설정한 범위에 국한하지 말고 네트워크산업까지 확대하는 방안을 검토해야 한다. 우리의 경로의존성을 감안한 과거 경험, 산업별 특성을 감안한 사례분석, 해외사례 분석, 그리고 광범한 자료에 근거한 실증분석 결과가 시사하는 바는 전력산업, 철도산업, 가스등 에너지산업, 그리고 금융산업과 SOC산업까지 민영화대상에서 사전에 제외할 이유가 없다는 점이다. 노무현정부 그리고 이명박정부에서 겪고 있는 공기업관리의 어려움을 적극적으로 극복하려는 경쟁촉진정책의 일환으로 민영화압력은 여전히 매력 있는 정책대안이다.