한국조세재정연구원 - OAK리포지터리

Korea Institute of Public Finance
Open Access Repository

BROWSE BY

상세정보

성과관리체계의 합리화 방안 cover image

성과관리체계의 합리화 방안

Keyword
성과관리, 평가지표, 고용연계, 복지사업
Title
성과관리체계의 합리화 방안
Authors
한국조세연구원
Issue Date
2013-05
Publisher
KIPF
Page
pp. 127
Abstract
1. 사업특성별 성과관리제도의 유효성에 관한 연구 / 하연섭 □ 현재 시행되고 있는 재정사업 자율평가제도가 사업의 실제 수행 정도와 성과를 정확하게 반영?평가하고 있는지 검증하고자 함 ○ 실제 사업의 수행 정도가 아니라 사업이 지니는 특성이 성과평가 결과에 큰 영향을 미칠 수 있다는 문제 제기가 존재함 ○ 지표의 특성 또는 측정의 용이성 등으로 인해 실제 성과보다 상대적으로 성과평가가 과잉 측정될 가능성이 있음. 이는 사업의 결과 및 성과를 평가하고, 이를 통해 재정의 효율성을 증대시키고자 하는 성과관리제도의 취지 달성을 위협하는 요소로 작용할 수 있음 □ 이에 본 연구는 성과평가 대상 사업이 갖는 8가지 특성(유형/무형, 작업량 중심/결과 중심 지표, 장기/단기, 정책유형, 사업수행 방식, 예산규모, 사업수행 기간, 지표 수)을 기준으로 사업의 특성이 성과평가 결과(재정사업 자율평가의 종합점수 및 표준편차, 사업의 등급)에 미치는 영향을 분석해 보았으며, 주요 연구결과는 다음과 같음 ○ 사업의 유/무형성은 평가 결과에 직접적인 영향을 미치지 않은 것으로 나타남 ○ 이는 무형적인 사업의 결과를 직접 측정하기 어렵기 때문에, 무형적인 사업이라도 측정수단은 모두 유형적이기 때문일 가능성이 높음 ○ 사업의 지표가 작업량지표 중심으로 되어 있는가 혹은 결과지표 중심으로 되어 있는가는 평가결과에 거의 영향을 주지 못하는 것으로 나타남 ○ 장기사업과 단기사업의 비교 결과는 다음과 같음 ○ 정책유형별로 비교해 본 결과, 규제사업이 종합점수, 계획, 성과점수에서 배분적 사업, 재분배사업에 비해 뚜렷하게 좋은 점수를 받고 있음 ○ 예산규모에 의한 비교 결과, 예산규모가 커질수록 평가결과가 선형적으로 좋아지는 것이 아니라 200억원 이상의 사업부터 뚜렷하게 평가결과가 좋아짐을 발견할 수 있었음 ○ 사업수행 기간이 길수록 평균점수가 올라가는 현상을 발견할 수 있었음 ○ 지표 수 기준으로 비교한 결과, 지표가 단수인 사업과 복수인 사업에서 뚜렷한 차이가 나타나며 지표 수가 2 이상인 경우에는 더 이상의 차이를 발견하기 어려움 □ 전술한 주요 연구결과들을 통한 시사점은 다음과 같음 ○ 사업의 내재적인 특성보다는 사업성과를 표현하는 지표를 어떻게 설정하는가가 더 중요함 ○ 이러한 문제는 무형적인 사업, 장기적인 사업이어서 결과지표를 활용하지 못하고 대 리지표로서 작업량지표를 활용해야 하는 사업의 경우에 매우 심각하게 나타남 ○ 사업을 정확하게 대표할 수 있는 지표의 구성, 지표의 내용에 대해 더 세심한 주의를 기울일 필요가 있음 ○ 부처별 성과지표의 구성보다는 정책유형별 성과지표의 구성이 중요함 ○ 규제사업이 배분적 사업, 재분배적 사업보다 성과평가에서 유리한 위치에 있고, 재분배적 사업이 가장 불리한 위치에 있음을 고려할 때, 정책유형별 성과평가 항목의 구성과 checklist를 차별화할 필요성이 있다고 보여짐 ○ 사업의 실제적인 수행뿐만 아니라 지표의 구성과 관리가 중요함 ○ 복수의 지표를 갖고 있는 사업이 지표가 하나뿐인 사업에 비해 월등히 좋은 결과 를 보이고 있음 ○ 또한 대리지표로서 어떤 식으로 작업량지표를 구성하는가가 성과평가 결과에 큰 영 향을 미치고 있음 ○ 현재의 재정사업 자율평가 평가 결과의 분포를 정규분포로 변경할 필요성이 제기됨 ○ 미흡 이하를 받을 경우 예산이 삭감되기 때문에 각 부처와 사업담당자들은 전반적인 평가보다는 평가결과의 분포에 관심을 가질 수밖에 없음 ○ 현재 평가가 정규분포를 보이는 것이 아니라 극도로 아래쪽으로 편향되어 있기 때문에 불만을 제기하고 있으며, 이러한 이유로 현재 재정사업 자율평가제도는 인센티브보다는 벌칙으로 인식되는 경향이 강함. 따라서 향후 재정사업 자율평가를 단순한 페널티가 아니라 인센티브 구조로 인식하도록 평가결과의 분포 자체를 수정할 필요가 있음 2. 자체평가 성과지표 체계 개선을 위한 논리모형 적용의 가능성 / 윤지웅 □ 자체평가는 자율평가의 형태로 정부업무 및 공공부문의 제반 업무와 관련하여 정책 및 사업을 수립?시행하는 기관이 스스로 평가대상에 관한 유용한 정보 또는 지식을 얻기 위해서 평가대상을 신뢰성 및 타당성 있게 측정하는 것을 말함 ○ 자체평가제도는 1998년부터 시작되어 ‘정부업무등의평가에관한기본법’이 2001년에 제정되면서 본격적인 실시 및 운영되었고, 노정된 문제점을 보완한 ‘정부업무평가기본법’이 2006년에 제정되어 정부업무의 평가제도가 정착됨 □ 자체평가제도는 정책과정에 입각하여 구축되었고, 사업계획 단계, 성과계획 단계, 집행 단계, 결과 단계 등의 4단계로 구분하여 단계별 세부항목을 평가함 □ 개별 부처는 정책목표와 성과목표에 따라서 개별 사업의 평가항목을 성과달성도, 계획수립의 적정성, 시행과정의 적절성, 정책효과성 등 4가지 항목 측면에서 평가하며, 각각의 평가항목별로 개발된 지표와 그 측정방법에 입각하여 평가함 □ 자체평가제도는 정책과정의 전반을 평가하는 측면에서 매우 우수한 제도임 ○ 다만 현실적으로 개별 부서에서 추진하는 개별 프로그램 위주로 운영되다 보니, 개별 관리과제가 부서에 지향하는 궁극적인 전략목표 및 성과목표와 얼마나 정합성 있게 구성되었고, 그 지표가 성과지표인지 활동지표인지 등에 대한 구분이 미흡 ○ 이를 보완하기 위한 방법의 하나로 논리모형을 활용하는 것을 제안함 □ 논리모형은 프로그램사업의 구성요소들이 어떤 인과과정을 거쳐 원하는 결과를 산출해 내는지에 대한 논리 및 도식을 의미함 ○ 다시 말해 자원을 투입하면 어떤 단계와 과정을 거쳐서 정책적 목표에 부합하는 결과물이 생산될 것인가에 대한 가정과 논리가 논의되는 연구모형임 ○ 논리모형은 프로그램의 수행에 필요한 자원과 활동, 그로 인한 일차적 산출(Output), 산출이 정책대상에 미치는 단기?중기?장기적 결과와 영향으로 구성됨 ○ 논리모형은 투자, 활동, 결과 사이의 관계를 묘사하는 일종의 개념적 틀(Framework)로 계획, 실행, 평가 그리고 이에 대한 기록을 모두 통합한 접근방법을 제시해 줌 □ 논리모형은 목적달성에 매우 중요하거나, 중복되거나, 또는 프로그램 목적에 불일치하는 연계를 가진 프로그램을 식별해 줌으로써 프로그램의 설계, 정렬, 조정 및 개선에 도움을 주며, 프로그램 운영상의 조직이나 문제의 계층 구조상에서 프로그램이 어디에 위치하고 있는가를 알려준다는 것에 의의가 있음 □ 논리모형과 자체평가제도의 장점을 살려 통합 평가체계 및 지표 틀을 제안함 ○ 논리모형상의 장기성과는 자체평가 체계에서 전략목표와 정책효과로 볼 수 있으며, 단/중기 성과는 성과목표와 개념적으로 유사함 ○ 논리모형상에서 산출-활동-자원 단계는 자체평가 체계의 계획수립의 적절성과 시행과정의 적절성으로 볼 수 있음 ○ 특히 계획수립의 적절성과 시행과정의 적절성에서는 투입지표와 활동지표를 명확하게 하고, 이 투입지표와 활동지표가 궁극적으로 성과지표와 연결될 수 있다는 것을 논리적으로 기술할 수 있을 것임 ○ 이러한 시도는 가시적인 성과가 매우 긴 시간을 요하는 사업이나 그 성과 측정이 어려운 경우, 보다 합리적으로 활동지표나 투입지표가 어떻게 궁극적인 성과에 연결되는지에 대한 논리적 연결고리를 제공할 수 있을 것임 □ 에너지 분야 전략목표와 성과목표는 정책학적 측면에서 정합성 있게 구성되어 있음 ○ 에너지·자원 분야의 전략 목표인 ‘에너지·자원 수급 구조를 혁신하여 녹색성장을 주도’를 실현하기 위하여 성과목표들이 수요와 공급 그리고 기반으로 체계적으로 구분되어 제시되어 있음 □ 전략목표-성과목표-과제별 목표 간에 대체적으로 정합성(Coherent) 있게 구성되었다고 판단되나, 몇 개의 과제별 목표의 경우, 성과목표와 과제별 목표의 연관성이 떨어지거나 성과목표를 충분히 반영하지 못하는 과제목표가 설정되어 있음 □ 분석 결과 성과목표 지표 중 ‘저탄소·에너지 저소비 구조로 전환’(V-1), ‘에너지?자원의 자주개발 역량을 확충’(V-3)의 경우에 투입-활동-산출-성과에 이르는 전체적인 체계를 파악할 수 있는 성과지표로 구성되어 있다고 판단할 수 있음 ○ 그러나 ‘그린에너지산업을 신성장 동력화’(V-2)하는 성과목표는 관리과제와 다른 장기성과지표로 구성되어 있으며, ‘국민이 신뢰하는 에너지 공급 체계를 구축’(V-4)은 성과지표가 아닌 활동지표로 구성되어 있어, 이에 대한 명확한 인식이 필요하고, 장기적으로 활동지표를 통해 발생할 성과에 대한 공유 필요함 ○ 또한 하위 과제의 경우, ‘신재생업체 에너지 절감량’(V-2)과 ‘석유가스 자주개발률’(V-3)은 하부 과제의 지표가 대부분 성과지표로 설정되어 있는 반면 ‘에너지 절감량’(V-1)은 7개 중 2개만이, ‘비축설비’(V-4)의 경우 지표가 활동지표 위주로 설정되어 있어 성과지표로 설정되어 있는 경우는 8개 중 2개에 지나지 않음을 발견 3. 고용 연계 복지사업의 성과관리 현황과 정책과제 / 박노욱 □ 우리나라에서의 “생산적 복지” 또는 고용 연계 복지사업의 시작은 2000년 기초생활보장법의 제정과 더불어 전국 사업화한 자활사업이라고 볼 수 있음 ○ 복지 수혜계층에게 일방적인 현금이나 현물의 지급이라는 보조 형태에서 한걸음 더 나아가, 고용이나 창업을 통한 경제적 자립을 추구하고자 하는 시도를 생산적 복지라고 부름 ○ 1996년 말에 자발적으로 시작된 자활사업은, 2000년 기초생활보장법의 제정과 더불어 전국사업으로 확대되었음 ○ 자활사업은, 최근에 도입된 마이크로 크레디트, 자산형성지원사업, 근로장려세제, 사회적 기업 그리고 사회적 협동조합의 모태라고 부를 수도 있음 □ 그동안 자활사업은 근로능력이 있지만 미약한 취약계층을 대상으로 자활사업 참여의 의무를 부과하여, 근로의 기회와 공동 사업 참여의 기회를 제공하는 성과를 거두어 왔으나, 한편에서는 자활사업의 성과 부진에 대한 비판이 지속되어 왔음 ○ 자활사업의 추진 방식과 자활사업의 성과에 대한 회의론 제기 ○ 각 지역에 자활센터를 지정하고 지방자치단체에서 사업대상자를 배정하여 주는 체제로 운영되는 것에 대한 비판 ○ 자활사업의 성과를 생산적 복지의 관점, 다시 말해, 사업 참여자의 경제적 자립이라는 관점에서 보았을 때, 긍정적인 판단을 하기 어려움 □ 명목적으로는 생산적 복지를 표방한 제도가 2000년부터 우리나라에 본격적으로 도입되었다고 볼 수 있지만, 실질적으로는 생산적 복지를 뒷받침할 만한 제도나 사업이 운영된 적은 없다고 볼 수 있음 ○기초생활보장제도 자체가, 기초수급자들의 탈수급을 촉진하는 유인체계를 가지고 있지 못함 ○ 자활사업도 시장에서의 취업이나 창업 성공을 통한 경제적 자립에 초점을 두고 있다기보다는 자체적인 사업단 운영을 통한 공동체적 요소에 초점을 두고 운영됨 □ 2000년대 후반부터 생산적 복지와 관련되어 새로운 변화가 나타남 ○ 취약계층 중심의 자활사업을 책임지고 있는 보건복지부는 기존 자활사업에 대한 외부 비판에 대응하여, 새로운 형태의 사업을 시범사업으로 추진(희망리본사업) ○ 고용노동부에서도 동일한 시기에, 취약계층의 고용지원 사업에 대한 투자를 강화(취업성공패키지사업) ○ 이러한 동시적인 사업의 추진은, 우리나라 내부에서 취약계층에 대한 복지사업으로서, 고용 연계 사업방식의 필요성이 무르익고 있었다는 것을 보여주는 것임 □ 새로운 정부에서도 생산적 복지와 고용연계 복지사업이 국정과제의 하나로 대두 ○ 2000년대 후반부터 우리나라에서도 자생적으로 고용연계 복지사업이 새로운 정책 영역으로 부각되고 있었으므로, 최근 동향을 분석하여 정책적 쟁점과 향후 과제를 도출하고자 함 ○ 본 고에서는 우리나라의 최근 고용 연계 복지사업의 최근 동향을 소개하면서, 고용 연계 복지사업의 주요 쟁점(추진 체계 및 성과관리)과 정책과제에 대해 논하고자 함 □ 2000년대 후반부터 추진되고 있는 고용 연계 복지사업으로서, 희망리본사업과 취업성공패키지사업을 꼽을 수 있음 ○ 희망리본사업은, 기존의 자활사업의 개선을 위해 시범사업으로 추진된 사업이며, 취업성공패키지사업은 기존의 고용지원사업을 취약계층에게 초점을 둔 사업으로 개선하여 추진한 사업 ○ 각 국에서 시도된 고용 연계 복지의 강화는 다양한 변화를 수반하고 있는 반면에, 우리나라의 고용 연계 복지는 가능한 다양한 변화 중 일부분을 채용하여 추진되어 왔다는 특징을 가지고 있음 □ 희망리본사업은 기존의 자활사업의 한계를 극복하고자 추진된 배경을 가지고 있으며, 다음과 같은 특징을 가지고 있음 ○ 서비스 제공자를 공모를 통하여 선정함으로써, 고용 연계 복지사업 서비스를 하나의 시장으로 육성하고자 하였음 ○ 서비스 제공자와는 성과계약을 체결하여, 서비스 제공 성과와 경제적 유인을 명시적으로 연계시켰음 ○ 희망리본사업은 2009년부터 시범사업으로 추진되었으며, 사업 대상은 기존의 자활사업 참여 대상 수급자와 본인의 희망에 따른 차상위 계층까지도 포함하였음 □ 취업성공패키지사업은, 고용알선 및 연계 사업의 주무 부처인 고용노동부가 기존에 소홀히 했던 근로빈곤층에 대한 취업서비스를 강화를 위해, 2009년부터 시범사업으로 추진한 사업 ○ 처음에는 차차상위계층 및 조건부 수급자 대상으로 출발하였으나, 2010년 이후부터는 다양한 취약계층을 포함하게 되어, 사업 대상자의 이질성 증가 ○ 취업성공패키지사업의 초기에는, 사업 참여자들에게 참여 및 취업 성공수당을 제공하는 형태로 출발하였으나, 현재는 사업 수행기관에 대한 유인도 동시에 포함하고 있음 ○ 2011년 현재, 누적 참여자 63,728명 중 수급자가 11.3%를 차지하고 있음 □ 취업성공패키지사업은, 고용알선 및 연계 사업의 주무 부처인 고용노동부가 기존에 소홀히 했던 근로빈곤층에 대한 취업서비스를 강화를 위해, 2009년부터 시범사업으로 추진한 사업 ○ 처음에는 차차상위계층 및 조건부 수급자 대상으로 출발하였으나, 2010년 이후부터는 다양한 취약계층을 포함하게 되어, 사업 대상자의 이질성 증가 ○ 취업성공패키지사업의 초기에는, 사업 참여자들에게 참여 및 취업 성공수당을 제공하는 형태로 출발하였으나, 현재는 사업 수행기관에 대한 유인도 동시에 포함하고 있음 ○ 2011년 현재, 누적 참여자 63,728명 중 수급자가 11.3%를 차지하고 있음 □ 희망리본의 본 사업화와 관련된 주요 정책 과제는 ① 범정부 관점에서, 무엇이 고용 연계 복지사업의 효율적인 사업추진 체계인지에 대한 점검 필요, ② 무엇이 고용 연계 복지사업의 적절한 운영 모형인지에 대한 판단과 이를 뒷받침하기 위해 필요한 조건들이 무엇인지를 식별하고 준비하는 작업 ○ 중앙부처 내에서 희망리본사업과 유사한 목적과 사업수단을 활용하고 있는 기존의 자활사업과 고용노동부의 취업성공패키지와의 관계 정립 또는 연계방안 도출 필요 □ 고용 연계 복지사업의 효과성과 효율성 제고를 위해, 유사 사업 간의 조정 필요 ○ 최근에 추진된 고용 연계 복지사업과 기존의 자활사업과의 관계 정립과 최근에 추진된 고용 연계 복지사업인 희망리본사업과 취업성공패키지사업 간의 관계 정립 필요 ○ 최근의 고용 연계 복지사업의 발전과정에서 도출된 정책적 교훈을 고려해야만 함 ○ 정책적 교훈은, 정책대상을 취업 난이도를 기준으로 하여 인위적으로 두 부처에 배분한 후 부처에서는 다른 정책수단을 적용하는 것은, 과거 경험에서 볼 때 바람직하지 않다는 것임 □ 다음 쟁점으로서는, 기존 자활사업과 희망리본사업 간의 관계 설정 문제임. 희망리본사업을 기존 자활사업을 대체해 나가는 사업모형으로 설정할 것인지, 아니면 기존 자활사업과 병존하는 병렬적 모형으로 설정할 것인지가 쟁점 ○ 이 문제는 단기적으로는 크게 부각되지 않을 수 있고, 점진적으로 자연스럽게 자활사업과 희망리본사업과의 관계가 변화해 나갈 가능성도 있음 ○ 확대된 희망리본사업의 성과와 기존 자활사업의 성과를 지속적으로 모니터링하고 평가하면서, 양 사업 간의 관계를 지속적으로 조정해 나가는 것이 바람직하다고 판단됨 □ 정부와 민간 사업자 간의 위험분담 문제 ○ 경기변동에 따른 성과 달성 난이도의 변화와 사업 대상자 수 변동에 따른 위험을 성과계약에 어떻게 반영할 것인지가 쟁점 ○ 예를 들어, 희망리본사업의 경우, 사업 참여자를 확보하는 일이 위험요소로 등장할 가능성이 크므로, 이에 대한 정책방향 수립 필요 □ 성과계약형 사업의 운영을 위해서는 정부의 계약관리 능력을 강화시킬 필요 있음 ○ 사업 진행과정을 모니터링하고 성과계약의 적정성을 관리하는 중앙 조직의 강화가 필요 ○ 현행과 같이 중앙부처의 순환보직 체제가 지속된다면, 사업관리를 위한 별도의 독립적인 중앙 조직 필요
Keywords
성과관리, 평가지표, 고용연계, 복지사업
다운로드
qrcode

Items in DSpace are protected by copyright, with all rights reserved, unless otherwise indicated.

메뉴닫기